大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 七、系爭規定並無政治力之不當介入 關於「各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查委員審查通傳會委員候選人」之規定違憲，多數意見係基於兩項理由，其一是該規定已實質上剝奪行政院之人事決定權，此部分理由不可採，已如前述，不再贅敘；其二是認為「系爭規定卻反其道而行，邀來政黨之積極介入，賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴。是系爭規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，亦與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符」。惟按通傳會組織法第四條第二項規定：「本會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域，由各政黨（團）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名‥‥‥」，可知通傳會委員候選人僅係由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例接受各界舉薦，此與各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦各該政黨（團）所屬黨員為候選人者迥然有異，故不得以政黨比例代表制同視。抑有進者，系爭規定已明定通傳會委員候選人被推薦之資格，限於具有「電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域」之資格者，而非必為某政黨（團）之黨員，是於法定資格之限制與接受各界舉薦之程序後，通傳會委員候選人已難謂必具濃厚之政黨色彩。多數意見忽視上開資格限制及受各界薦舉之程序規定，而逕以系爭規定與政黨比例代表制等量齊觀，據以推論其違反通傳會建制之目的，自難昭信服。 次按民主政治即係政黨政治，而政黨具有傳達輿情，匯流民意之作用，提供社會各階層、各角落之人民得以表達意見之管道等重要功能[51]。又憲法第七條保障政黨之平等，憲法增修條文第四條規定全國不分區立法委員之選舉採政黨比例代表制，均屬憲法對於政黨政治之規範。本院釋字第三三一號解釋，就選舉採政黨比例代表制之全國不分區中央民意代表，其遺缺額之遞補，應由法律定之，以維政黨政治之正常運作；釋字第三四Ｏ號解釋認為政黨推薦之候選人繳納較低之保證金，有助於政黨政治之健全發展；釋字第五二Ｏ號解釋指出，總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。足見政黨於我國憲政體制上已具有一定之地位。 政黨參與國家獨立機關組成員之決定，是否當然構成政治力之不當介入，亦屬未必。以獨立審判機關之德國聯邦憲法法院為例，其法官之產生係由聯邦眾議院與參議院各選出其中半數，先由聯邦眾議院各黨團、聯邦政府及各邦政府提名候選人，由於採取三分之二特別多數決之規定（德國聯邦憲法法院法第六條、第七條），迫使無法掌握超過三分之二席次之多數黨，必須就相關人事與少數黨達成妥協，亦即任何政黨均須經過他政黨之同意，始得順利選出自己之候選人。因此，德國在實務運作上即成為政黨輪流指定人選，一旦輪到某政黨提名聯邦憲法法院法官候選人，其他政黨多會一致接受，為了避免自己所提名之候選人被杯葛，各政黨對於否決他政黨所提名之候選人皆十分慎重，以致於國會行使同意權之過程，淪為完全由政黨所控制之程序。在實際運作上，各政黨多會提名在憲法問題上大致符合左右兩派均能接受之主流人選，避免提名立場過於偏激之候選人，是德國聯邦憲法法院法官之產生，實際上係由政黨輪派。在超過五十年之運作下，此制不但仍能為彼邦各界所接受，且德國聯邦憲法法院之獨立審判更夙著盛名，建立舉世欽慕之威信，少有政治力不當介入之批評[52]。足見政黨參與國家獨立機關組成員之人選決定，與政治力之不當介入無法畫上等號。多數意見本於自己之價值取向，遽謂系爭規定邀來政黨之積極介入，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴云云，似有率斷之嫌[53]。 多數意見既肯認：立法院如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者有一定之自由形成空間，繼則謂：各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查委員審查通傳會委員候選人之規定，是否違憲，端視該參與規定是否對行政院權力之行使造成實質妨礙而定（見解釋理由書第四段第二小段），亦即此項規定並非必然違憲，立法者仍有一定形成空間。按本院若認某法律規定或制度，立法者有自由形成之空間，則就其審查向採較為寬鬆之審查基準，僅須其所採取之手段與所欲實現之目的間具有實質或合理之關連，係合乎事理且可以支持之判斷，即應為合憲之宣告[54]。違憲審查在此為某種程度之退讓，不僅是基於國家權力之互相制衡與尊重，實因政治部門之政策決定，立法者較諸司法者毋寧具有更寬廣之視野，更能全盤盱衡國家社會整體形勢，根據立法時所得之各項資料作成最適當之判斷。且因釋憲機關調查能力之侷限性[55]，欲以司法解釋取代立法者之價值判斷，其正當性更有不足。是以在中度甚至低度之審查基準下，通傳會委員由政黨予以推薦，其立法目的在於促進多元意見之表達，落實憲法對通訊傳播自由之保障，目的應屬合憲。 理想之獨立機關組成唯有在諸多最有利條件配合下始有其可能，而各項最有利之條件卻常非單由法律所能成事。鑑於民主政治下政黨不僅具有提供社會各角落之人民得以表現意見管道之重要功能，且政黨在憲政體制上復有一定之地位，政黨為獲得選民之支持，其參與通傳會委員之產生勢必謹慎將事，此較諸其他人民團體之參與（多數意見亦以多元人民團體參與通傳會人事決定權，作為降低行政院對通傳會組成之政治影響例示方法之一），應更能確保多元意見之表達。蓋人民團體對人民不負任何責任，微論人民團體之發展於我國目前狀況是否已臻健全，如何由社會多元文化團體參與，其是否已建立有效之體制，均在渾沌狀態，致現實上有其困難[56]。更參佐上述德國聯邦憲法法院成功運作之事例。就此等綜合以觀，立法者以政黨參與推薦通傳會委員候選人之方式，使能藉由多元政黨之參與，俾各類不同意見均得以表達，從而凝聚共識，應是貫徹憲法保障通訊傳播自由，促進通訊傳播健全發展可行方法，是以，系爭規定應足以達成通傳會之建制目的、保障通訊傳播自由。至系爭規定是否「最少」政黨介入，「最有利」建立人民信賴，乃系爭規定是否為最妥適之程度問題，應非釋憲機關所能干涉[57]。 |
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