大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 通傳會既為避免自戒嚴時期以還，新聞主管機關對言論自由包括新聞媒體表現自由及廣播電視之電波頻率等稀有公共資源之壟斷與控制之弊端，改以多元、民主、專業、公正之方法選任通傳會委員[47]，俾能符合時代之需求及社會之期望，乃經朝野共同協商而同意以雙重政黨比例推薦及審查暨保留行政院院長一定比例之提名額度而制定通傳會組織法第四條規定，此一規定符合功能法之理論，基於機關組織之設計，在我國乃屬立法機關之職權（中央法規標準法第五條第三款參照），且基於憲法第六十三條之立法院有議決國家其他重要事項之權，更基於本院釋字第五二Ｏ號解釋所闡釋之國會參與決策權。在行政院提出通傳會組織法法案於立法院審查過程中，就通傳會委員之選任要件及選任程序予以規定，雖未如傳統由行政院院長之提名與任命，惟此正顯現通傳會基於上述原因必須去行政權之干預、壟斷、控制，而不得不然之設計；且基於政黨政治之特性，經由朝野政黨之協商，在性質上正代表多數民意，至少比行政院院長在理論上僅係執政黨之代表，來得更具民主正當性[48]。如前所述，行政院仍可透過依通傳會組織法第八條、第十三條第一、四、五項及決算法第二十一條等規定之機關員額組織、預算、政風、會計暨基金收支、保管、使用等手段，實質影響或監督通傳會。參以法國最高視聽委員會（CSA）、韓國放送委員會（KBC）及美國聯邦傳播通訊委員會（FCC）等獨立機關，不論是雙首長制或總統制，其成員產生之方式，均非依傳統權力分立原則在運作，卻未曾被宣告為違憲，其故安在？蓋在此種情形下，基於機關及職務之特性，不僅非藉彈性之設計及功能之組合，無法達成任務與目的，且必須為彈性之設計及功能之組合，方能顯現多數政黨之組合所代表之民主正當性基礎與避免行政獨斷、壟斷或迫害所不能不採取之組織功能。姑不論我國憲法之設計，原有偏修正內閣制之精神，即便憲法增修條文之規定，有謂已朝總統制之方向修正，但基於憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關及憲法增修條文第三條第二項行政院對立法院負責之規定言之，我國現行憲法之基本架構非如美國之為雙元民主之體制，何可認為縱使像通傳會如此特殊與多元、專業、公正、超然之機關成員，仍然必須由行政院掌握全部與獨占人事提名權始為合憲，否則，縱使行政院院長擁有部分成員之提名權，均屬侵害與剝奪行政權之核心，違背權力分立之原則而違憲。如前所述，從憲法無法導出行政一體之原則以及通傳會委員之提名權與任命權，為行政權之核心領域，多數意見不免誤會權力分立原則及政黨政治之時代意義，亦罔顧國際社會在相同性質之機關在功能法上所以採取之突破權力分立之傳統意義而改採彈性設計及功能組合之精神所在，難怪乎有學者認為不應完全以總統制實踐下之權力分立理論來解釋我國憲法[49]，更何況在完全實施總統制之國家，類似我國通傳會組織，早已經由不同憲法機關提名產生，以及權力分立本身不是目的，維護自由和某種程度的政府分工才是關鍵，與其不假思索地引用抽象的權力分立理論，不如更應不能忘卻理論所要達成的效果，如果立法或設計未威脅權力分立所想要達成之目的，不應輕易以理論否定實際之需要[50]。從而，權力分立原則之運用，不應刻板式或機械式的操作，否則，即失去權力分立原則作為憲政主義手段之根本意義。再者，權力分立原則固屬作為憲法存立基礎之基本原則之一（本院釋字第四九九號解釋參照），但並非唯一原則，在諸多基本原則之中，權力分立亦非具有高於其他基本原則之地位，從而，解釋憲法時不宜以權力分立原則作為無限上綱而不考慮其餘之憲法原則，況憲法上各種基本原則包括權力分立原則在內，皆屬達成立憲主義目的之手段性原則而已。憲法上任何原則之貫徹與人民基本權利相牴觸者，均不能認為具有優先性。多數意見亦指出：憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義要亦在於權力制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民之權利，諒係本於相同旨趣。是憲法於其價值體系之決定上，人民基本權之保障應優先於權力分立原則之機械式堅持。通傳會組織法既為執行通訊傳播基本法而制定，其成員之產生方式，又係針對戒嚴時期以迄最近公權力干預通訊傳播自由之實際經驗而設計，立法者在協商之政治過程中，認為非如此不足保障憲法第十一條之通訊傳播自由，此種設計有其特殊之憲法意義，豈可以違背權力分立而予以指摘。況憲法關於人民基本權利之規定，不僅係對個人主觀權利之確認，同時亦為客觀之價值體系之樹立。在價值體系中，位階越高之價值，國家應克盡職責以實踐其保障義務。就民主政治而言，言論及媒體之自由，實屬首要之地位，本院釋字第四四五號解釋開宗明義宣稱：憲法第十一條之言論、講學等表現自由為實施民主政治最重要之基本人權，其意義在此。立法機關基於過去之經驗，為貫徹此一高位階價值之保障，設計能反映多元社會、各種不同世界觀之通訊傳播主管機關，以避免新聞言論及傳播媒體遭受公權力之箝制，並保障其享有充分自由而不致淪為執政者之工具，此種基本權之保障，正是權力分立之手段所應達成之目的，豈能藉口系爭組織法規定與權力分立原則不符而否定其合憲性。 |
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