大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 再者，現代民主憲政國家，政黨已成為新的政治勢力，帶動整個政治之運轉，影響所及，自然使立法機關與行政機關之關係，產生劇烈之變動，所謂權力分立，實際上反而變成執政黨與在野黨之對峙型態。復次，統治機關在政治理論上，雖得依立法機關與行政機關關係之不同而類型化為所謂總統制、內閣制、雙首長制等等，但統治機構於現實運作中，究竟產生何種效果，未必能單純從構造類型本身導出，反而必須從實際政治運作中，方能見之實際，甚且常因政治背景之關係，不同構造類型之統治機構，表現出相類似之功能，而相同構造類型之統治機構，其實際上之運作，反有天壤之別，最明顯之例莫如總統制之國家，在美國為民主共和制，在多數之拉丁美洲與亞洲國家，則曾出現一黨獨裁、軍事政權和寡頭支配，因此，類型論或形式論之理論，已不足以適應今日之社會，蓋現代國家普遍實施政黨政治，政黨之活動幾乎左右整個統治機構之運作，甚至可以說，政黨政治已經演變成為政府體制之支柱與基石，甚至是主導原則[39]，蓋政黨不僅是民意之匯聚，政策之擬定，甚至是政府人事之泉源。凡此，皆係三權分立理論構造上之巨變，吾人於探討權力分立理論時，不能不察。 另從橫之關係即各國實施三權分立之實情言之，則更是錯綜複雜，從具體之事證言之，各國所採取之權力分立，其內涵幾無一完全相同。以英國為例言之，被當成三權分立發源地之英國，事實上從無一天真正實行過法學家所描繪之權力分立，蓋英國乃國會至上之國家，但國會既行使立法權，其上議院卻同時亦是最高司法機關，根本無所謂三權分立；且國會多數黨黨魁任職首相，卻由於政黨政治之運作，行政反而控制國會，因此，亦無真正之權力分立。其他內閣制國家，由議會與內閣共享行政權之例，亦所在多有。美國憲法以三權分立為原則，但副總統卻兼任參議院議長，總統行使人事任命權及外交權則應經參議院同意。法國第五共和憲法一反過去之常態，創設限縮國會立法權之規定，該憲法第三十四條雖列舉一連串必須經由國會立法之事項。但其中很多事項，例如國防組織與教育等等事項，國會只能通過基本原則，而且其第三十四條所列舉之權力之外，所有立法屬於行政，可逕由行政規範行事；縱使國會就第三十四條以外之事項制定法律，只須最高行政法院同意，行政得以命令變更該項法律之規定；若經國會同意，內閣亦得於一定期間，以命令推行通常必須以法律規範之事項[40]，此其所以然者，乃在於權力分立之基本思想可以超越時代而存在，但權力分立原則之具體內涵則取決於一個國家當時之時代背景與社會結構而定，亦即權力分立之具體內涵應受一個國家當時權力表現形式與現實分配結構影響[41]。更進而言之，所有法律都是相對的，都受到其所從出文化之限制，因此，不同之文化，自然會產生不同之法律[42]。 從以上權力分立發展之歷史軌跡及世界各國實際運作之事例以觀，權力分立制度之精髓或根本精神，並非全在「明確界定權限，以達平衡分配」，而寧係在「防止權力之不當集中」[43]，乃至於在必要時，將權力作功能之組合與彈性之設計，以因應特殊之任務與需求，此在今日國家事務之多元性與複雜性為尤然。故單純以中央政府組織之類型架構，作為權力分立之根本依據，且毫無彈性或毫無例外之機械式操作，在今日已不能因應時代之需要。此在雙首長制之法國，最高視聽委員會（CSA）九位委員，分別由總統、國民議會議長及參議院議長各自任命三名，任期六年，即屬適例，而總統制之韓國，其放送委員會（KBC）九名委員，僅其中三名由總統任命，另外之六名則由國會名義推薦三名，國會之「文化觀光委員會」推薦三名，再由總統任命之，此均已如前述；美國向稱實施三權分立最為明顯之國家，且實施澈底之總統制，總統與國會各自獨立，均各有其民主正當性基礎，行政權不向立法權負責，而各自向人民負責，權力互相平等，互相制衡，可謂雙元民主機制之典型，行政權歸屬於總統，總統統一指揮所有行政部門，掌握所有權力並負全責，但聯邦最高法院卻肯認許多獨立於行政權之獨立行政管制委員會，同時擁有行政權、準司法權及準立法權，不僅未違憲，且屬合憲之機制[44]，其故安在？蓋為因應多元複雜之社會變遷，必須容許權力作彈性之設計與功能之組合，且獨立行政管制委員會之設計，可以使行政管制不受到單一政黨之影響，亦可避免行政機關之徇私、獨斷與擅權，此種設計亦使得決策及施行係經過專業人士慎思熟慮，在政策決定及施行上也能因應環境之變遷並有持續性，至於其與行政機關之衝突或不協調，常只是理論上之可能而已，實際上並不嚴重[45]。因此，美國聯邦最高法院認為「憲法上之權力分立原則，並不因為單純的特異或創新即有所違反」[46]。 |
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