大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 五、人事決定權係行政權核心領域之商榷 多數意見指系爭規定使行政院人事決定權實質上可謂幾近完全遭到剝奪，更非無疑。查本號解釋係使用「人事決定權」之上位概念，而人事決定權至少應包括提名權、任命權、同意權及免職權等[19]，惟本號解釋對人事決定權之內涵未作說明，且以「提名與任命權、人事任免權、人事監督權、具體人事決定權」等混用，致其具體內容渾沌不清。按通傳會係中央行政機關組織基準法所稱之獨立機關，就免職權部分，通傳會組織法並未規定，中央行政機關組織基準法就此亦未設有規範，是系爭規定不生行政院院長免職權被剝奪之問題[20]。又於具體之人事應經提名、同意、任命等程序為決定者，如中央行政機關組織基準法關於相當於二級獨立機關委員之產生，係由行政院院長提名，經立法院同意後任命之（中央行政機關組織基準法第二十一條第一項參照），與系爭規定由行政院院長依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命者，縱提名程序有別，然其關於任命權之歸屬則無二致。易言之，姑不論通傳會委員之提名權依系爭規定實質上究屬行政院抑或立法院，只要獲得提名之人選經立法院同意，行政院院長即得行使其任命權，既不能自行任命未提請立法院同意之人選，更不能任命業經立法院否決之人選[21]。從而，無論何人享有提名權，均不影響行政院院長任命權之行使，要難以提名權受影響，遽認行政院院長任命權亦遭剝奪。再者多數意見一方面肯認立法院得「參與」行政院對通傳會委員之人事決定（解釋理由書第四段第二小段參照），此項參與權是否包括同意權未再闡明，一方面又稱「‥‥‥通傳會組織法‥‥‥第四條第三項及第四項規定關於‥‥‥行政院院長應依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意之部分，‥‥‥實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原則‥‥‥」（解釋理由書第八段第一小段參照），前後或有矛盾之嫌，或易誤解為系爭立法院對通傳會委員人選有同意權之規定部分係屬違憲。實則立法院上述之參與權應包括同意權在內，此不僅為確保獨立機關獨立性之最常見制衡方法，且行政院九十四年三月二十三日送請立法院審議之通傳會組織法草案第四條第二項[22]亦作如是之規定，可見立法院對通傳會委員人選行使同意權，要不生剝奪行政院人事決定權之違憲問題。至通傳會委員人選之推薦權，係為廣納各界舉薦，並不具關鍵性作用。綜上以觀，通傳會組織法對於行政院院長之免職權未設規範，系爭規定復未剝奪行政院院長之任命權，就立法院之同意權應不生剝奪行政院人事決定權之問題，則系爭規定至多僅影響行政院院長之提名權，昭然若揭。多數意見卻謂行政院院長之人事決定權「實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪」，無非言過其實，概念混淆所呈現之表象。 其次，多數意見一方面肯認「行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權仍非不能施以一定限制」，或「立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間」，他方面則認為：「惟權力之相互制衡仍有其界限，‥‥‥亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙」，或「惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限」，而通傳會組織法之系爭規定使「行政院所擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權，其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪」，據此「而牴觸權力分立原則」之理由有二：一是此種剝奪之結果，與責任政治、行政一體原則不符。本項理由不足取已如前述，不再贅述。其二是「行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權就具體人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定權要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。」然則，系爭規定所涉及者僅為通傳會委員十三人之任命權，該會之其他具體人事均不及之[23]，準此以言，系爭規定如何對行政機關權力之行使「造成實質之妨礙」，多數意見並未予以論證，則何以會有上述理由之適用，殊難索解。 或謂上開敘述係與前段結合，意謂人事決定權中之人事提名權與任命權為行政權之「核心領域」，立法院就此所為之制衡已侵犯行政權之核心領域，故為權力分立原則所不許。然查行政權是否有所謂核心領域、核心範圍之存在，始終無客觀一致之見解，縱使在核心理論之發源地德國，學者間之討論意見亦正反並存[24]。本院釋字第五八五號解釋所稱之「國家權力之核心領域」係針對立法院調查權之行使而言，更未指明人事提名權與任命權係行政權之「核心領域」。且保有一機關之人事提名及任命權，乃在貫徹對該機關之指揮監督權[25]，而通傳會及通傳會委員均係獨立行使職權（通傳會組織法第七條第一項、第二項），行政院對獨立機關之通傳會原則上自無指揮監督權（中央行政機關組織基準法第三條第二款參照），則將通傳會委員之提名及任命權劃入其核心領域，亦失依據。此觀不僅雙首長制之法國最高視聽委員會（CSA），該委員之產生皆分散由行政部門及國會遴選之（前者僅為三人，後者則為六人），即行政部門所能決定之人選，均少於全體委員之半數，該國憲法委員會亦未將之視為侵犯行政權之核心領域，而認為違背權力分立原則[26]；甚至於總統制[27]之南韓放送委員會（KBC），其委員人數為九人，國會推薦由總統任命者達六人之多[28]，亦未見違憲之指摘。 再以總統制之美國為例，彼國憲法第二條第二項第二句明文規定，總統有「主要官員」（principal officers）之提名權，於被提名之主要官員經參議院同意後，總統有任命權；同條第三句則使國會得以法律將下級官員（inferior officers）之任命權賦予總統、法院或各部會首長，是美國憲法保留總統對主要官員之提名權，該提名權不得以法律變更，宛若總統行使行政首長提名權限之核心範圍。惟美國聯邦最高法院在Morrison v. Olson案[29]中，就國會所制定之政府倫理法規定，在司法部部長認為有調查特定文官是否涉嫌犯罪之必要時，應請求哥倫比亞特區聯邦上訴法院之三名法官組成特別小組，選派獨立檢察官進行調查，是否有侵犯憲法所保障之總統提名權爭議問題時，美國聯邦最高法院仍將得獨立調查主要官員、行使職權不受司法部長指揮監督、地位超然之獨立檢察官，解釋為屬於「下級官員」，使法院得以依同條項第三句之規定任命之，而不認為違憲。足見縱使在憲法已有明文規定之美國，聯邦最高法院仍透過「主要官員」與「下級官員」之解釋，使總統人事決定權之上述核心領域有相當彈性空間。美國憲法學者即指出聯邦最高法院上開判決強調獨立檢察官之設置，旨在調查及起訴行政機關特定文官之非法犯嫌，理想上自應獨立於總統，是以該判決自功能論言，其效益顯著並符合社會之期待[30]。對上開判決力求確保獨立檢察官實現獨立於行政機關之外，獨立行使職權之功能，以副社會期待之用心良苦，憂國憂民之士豈能習焉不察，無動於衷？ |
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