大法官解釋 釋字第613號 |
|---|
| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 更進而言之，責任政治係指政府各部門直接向代表民意之立法院負責，間接向全民負責，故如何之方式符合責任之要求，自應由接受負責之立法院決定，現立法院通過通傳會組織法，即可推知立法院肯認其組織及運作方式於對該院負責之要求無違。司法機關何能越俎代庖指其有違責任政治，且依憲法第六十三條規定，立法院有議決國家重要事項之權，除憲法機關係以憲法規定作為設置之依據外，其他機關只要負有掌理國家重要事項之功能者，立法院自得制定法律加以設置，至於機關內部組織方式、人員配置，既屬設置機關權限中之次要事項，衡諸「有為重要事項之權者，自得為次要事項（Cui licet quod majus non debet minus est non licere）」之拉丁法諺，何能指摘立法院通過系爭規定越權違憲。 四、行政一體原則非我國憲法位階之原則 苟如多數意見所言之行政一體原則，則其適用之強弱將因國家政府體制之不同而有異。蓋在總統制國家，總統既為國家元首，亦為行政首長，統一指揮所有行政部門，掌握完全之行政權，並負完全之責任，乃行政一體原則之最強表現。然而，內閣制國家雖以閣揆為最高行政首長，但其與其他閣員之關係，毋寧以內閣一體稱之較為適切。蓋內閣係由國會多數黨所組成，內閣成員彼此關係緊密，休戚與共，全體共負連帶責任，內閣集體總辭尤屬常事。至於雙首長制之國家，是以雙元行政權結構為其特徵，身為國家元首之總統，具有部分之行政實權，向國會負責之內閣亦具有相當之行政實權；在總統與國會多數不屬同一黨，而總統必須任命不同黨籍之閣揆時，則造成分裂政府、左右共治，行政權之分裂狀態更是直接破壞行政一體[14]。是以，行政一體原則在純粹總統制國家運作，乃總統維繫其掌握最高行政權之重要原則，固毋庸置疑；惟於內閣制，尤其是雙首長制國家是否仍能一體適用，以憲法位階原則視之，實有待商榷。 姑不論我國憲法規定之政府體制究為內閣制、總統制抑或雙首長制，我國性質上屬行政權之國家權力（參照憲法增修條文第二條第四項、第六條第一項等），至少分別係由總統、行政院及考試院所掌理，是以行政權割裂情形，在我國殊為明顯。行政權割裂之國家，具有多元之行政權力結構，無法藉由行政一體原則之要求將最高行政權力歸屬於一人。從而，行政一體原則是否如多數意見所言，得由憲法第五十三條所導出，即有疑義[15]。按憲法第五十三條規定：「行政院為國家最高行政機關。」此所謂「最高」，既非指行政院之外無更高之行政機關，亦非指全國之行政機關均受行政院之指揮監督之意[16]，此觀諸憲法關於總統及考試院之職權分配，即足證之。是以，如強將行政一體原則解為憲法基本原則，於總統、行政院、考試院均享有行政權限之我國，勢將成為「行政三體」，殊無維持行政權統一之功能。 若採多數意見，於憲法另有規定時排除行政一體原則之適用，亦即將行政一體原則限縮於憲法第五十三條，則行政一體原則之內涵只剩下上級機關對下級機關指揮監督之「層級節制」功能，無法如多數意見所言得以維持國家一體性之運作，行政一體原則充其量僅成為行政院內部之層級節制或行政機關間之協調倫理規範而已。又依多數意見，行政一體原則旨在使行政權最後仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能云云，亦即以最高行政首長之指揮監督作為行政一體原則之最後手段；但他方面則認為：通傳會屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期亦有法律規定，毋須與行政院院長同進退，是將具有獨立機關性質之通傳會強納入行政一體原則已完全失其意義。抑有進者，行政院院長既由總統任命，若總統與立法委員同屬於多數黨時，總統可能介入行政院行政權之強度，概可想見。不僅如此，依憲法增修條文第二條第四項規定，總統因有權決定國家安全有關大政方針，而此項規定甚為抽象，總統據此介入行政院行政權之事例屢見不鮮[17]。可見多數意見主張之行政一體原則，與憲法規定、憲政實情均有不符，要非我國憲法位階之原則。 多數意見又認為：為避免獨立機關對行政一體及責任政治上之減損，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治等語。然查多數意見謂：「憲法第五十三條所揭示之行政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院院長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要求。」可見係以行政一體原則作為實現責任政治之唯一方法，惟實踐責任政治之設計非僅止一端，已如前述，是多數意見創設非憲法位階之行政一體原則，藉以指摘系爭規定違反責任政治，更是作繭自縛。次查行政院對獨立機關能否維持行政一體或盡其政治責任，非專以保有該機關之人事提名與任命權定之，已如前述。茲具體設例以明之：按行政院院長係由民選總統直接任命（憲法增修條文第三條第一項前段參照），則行政院院長於新任總統就職時，即須辭職（甚或本院釋字第四一九號解釋所稱之辭職）。是如子黨之甲總統所任命之乙行政院院長，享有提名與任命通傳會委員之權力，當甲總統任期屆滿，總統大選之選舉結果係丑黨之丙某當選總統，乙行政院院長應提出總辭，但該院長所提名任命之通傳會委員，因有任期之保障，無須與該行政院院長一併辭職，則丙總統所任命之丁行政院院長，如何就前乙院長所提名任命之通傳會委員負政治責任，尤其是在多數意見建議委員應有交錯任期之設計下，發生此種情形殆屬必然，顯見行政院院長保有人事提名與任命權（或具體人事決定權）就有任期保障之獨立機關委員而言，與「民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件」，或責任政治、行政一體原則之實踐難認有何關聯。 再者，地方自治團體受憲法之制度性保障，在憲法與法律之規範下享有自治權（本院釋字第五二七號解釋參照）。惟我國係單一國家，地方自治團體並非「國中之國」，地方行政仍須維持國家之統一性。是地方自治團體辦理國家所委辦之事務，應遵守國家之全面性之指揮監督，縱其辦理地方自治事項，仍須受國家之適法性監督（本院釋字第四九八、五五三號解釋，地方制度法第七十五、七十六條參照）。換言之，國家對地方自治團體之自治事項，係藉由適法性監督及法律之其他設計（地方制度法第七十五、七十六條、第七十八至八十條參照），以實現多數意見所稱之行政一體原則，維持國家統一於不墜，卻不見行政院院長或其他行政機關對地方自治團體行政首長擁有提名權與任命權（地方制度法第五十五至五十八條參照）[18]。從而，多數意見一方面認為獨立機關之設置是否合憲，須綜合各項因素整體以觀，但卻又對各該因素（見上開三第三段）是否存在置諸不問，卻全以擁有人事提名權與任命權（或稱具體人事決定權）是賴，不但過度擴大人事提名權及任命權在責任政治及其所謂行政一體原則之功能，致有失客觀，徒留只見秋毫之末而不見輿薪之嘆。 |
| < 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > |
填單諮詢
最新活動