大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 三、通傳會組織法之系爭規定符合責任政治原則 民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵（本院釋字第三八七號解釋參照）。按責任政治係有權必有責，權責必須相當，被賦予權力者，應對其行使權力所致之結果負政治責任[5]。國家之權力無論行政權或立法權，均應就其行為負擔政治責任。在民主憲政國家，因人民對於國家權力具有直接或間接之同意權，國家權力即應直接或間接對人民負責，是責任政治亦即對違反公意之行為負責。就行政機關而言，其行政權活動時，要求行政機關之行為必須合理，一方面監督下級機關之行政，使其能適合於施政方針，另一方面注意自己之施政方針能為公意所接受，是為行政機關之政治責任，民主國家之議會多以質詢、法案審查、預算議決、不信任投票、彈劾等制度，促使政府負起政治責任[6]。我國憲法關於行政院對立法院提出施政方針及施政報告，立法委員有質詢行政院院長及部會首長之權（憲法增修條文第三條第二項第一款），立法院有審查法律案及預算案之權（憲法第六十三條），立法院得對行政院院長提出不信任案（憲法增修條文第三條第二項第三款）等規定，即係行政院負政治責任之明確規範。又本院釋字第四六三號解釋謂：憲法增修條文第十條第十項將教育、科學、文化經費之預算下限予以鬆綁，則有關該等預算之數額、所佔比例、編列方式、歸屬範圍等問題，自應由立法者本其政治責任而為決定。即係闡釋立法者藉國會之公開透明程序，對國民負責，國民復可由罷免或改選程序追究其政治責任（本院釋字第四九九號解釋參照）。又本院釋字第四六一號解釋謂：憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權，即係憲法基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設計。該號解釋指出：行政院應向立法院負政治責任，其負責方式為立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。均為本院解釋闡明責任政治具體意義之著例。 於典型階層式之行政機關，上級機關因對於下級機關具有指揮與監督權，為實施指揮權與監督權，行政首長以對於下級機關人事之任免權，作為行政機關就其整體表現負政治責任之重要手段。惟立法者以立法方式將特定行政事務劃歸獨立機關負責，目的不只一端，或為維持該等行政事務之專業性，或為避免該等行政事務受政治過度干預，或為促進多元意見之表達，或為維持政策延續性等等，不一而足[7]。是以，獨立機關之組織、職權、行使職權之程序等，亦因前開不同之目的設有各種不一之對應規範，諸如：行使職權採取合議制；機關組成採取一定任期制；獨立行使職權，自主運作，不受其他機關之指揮監督；機關組成之政黨比例與限制等。因之，上級機關為獨立機關擔負政治責任即非以保有人事決定權為其唯一方法。按上級機關與下級機關間之隸屬關係，依據機關設置之目的與功能之不同，可能設計有人事間之隸屬關係、財務監督與控制之隸屬關係或政策決定上之隸屬關係[8]，抑或併行使用多種監督與控制之方式。考量獨立機關之建制具有專業性或去政治化等不同目的，上級機關之監督與控制方式即應有不同設計[9]。而上級機關為彰顯責任政治，取得民主正當性，更係在諸多面向中反映，例如國會對行政機關人員之控管、對於行政機關之定位與相關制度之控管，以及對於相關組織設置與決策程序之控管等。從而，欲觀察獨立機關設置是否符合責任政治原則，應就組織、制度與程序等各個面向，為整體性、合併性與加總性之觀察[10]，更非專以是否保有人事決定權定之。 通傳會係為貫徹憲法保障通訊傳播之自由而設置之獨立機關。為達成此項目的，通傳會之組織設置、運作模式與決策程序等，法律均有特別之設計，因此所設之系爭規定是否符合責任政治原則，自應就該會之組織與運作等規範，為整體性之觀察。按行政院對於通傳會委員不僅有任命權（詳見後述）及一定之提名權，且依通傳會組織法第十三條第一、四、五項規定，通傳會之人事費用，係由行政院依法定程序編定；通訊傳播監督管理基金之收支、保管及運用辦法，由行政院訂定；相關基金額度無法支應通訊傳播監督管理基金之用途時，由行政院循公務預算程序撥款支應；又依同法第八條第二項第八款規定，通傳會內之人事室、會計室及政風室主管，由行政院直接任免；委員會相關人員之職稱官等、職等及員額均應依法編制，相關之機關編制、預算員額與人員任免等，仍受行政院人事行政局之管制（行政院人事行政局組織條例第四條參照），該會處務規程亦應由行政院核定[11]；且中央主計機關仍應就委員會之決算編成總決算書，一併呈行政院，提經行政院會議通過（決算法第二十一條參照）；通傳會並無自行提出法律案於立法院之權限，仍須經行政院會議議決，由行政院向立法院提出。又通傳會委員對該委員會之決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。通傳會委員會審議通傳會組織法第三條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分，應適用行政程序法第一章第十節聽證程序之規定，召開聽證會（通傳會組織法第九條第三、七項參照），亦足符合多數意見認獨立機關之重要事項應以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督之要求[12]。此外，立法院對通傳會委員之提名有同意權，對該會之預算案有審議權，對通傳會之主任委員、副主任委員就該會之非個案事項並有質詢權[13]。綜上，以通傳會之獨立機關性質言，就通傳會之組織、制度與行使職權之程序等法律規範之各個面向，為整體性觀察，應認為行政院對於包括獨立機關通傳會在內之所屬行政機關整體施政表現，經由上述制度設計，負擔政治責任已有必要之手段；立法院對通傳會違反公意之行為亦有追究之方法，是應認通傳會組織法之系爭規定與責任政治原則尚屬無違。 |
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