大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 王和雄、謝在全 本號解釋認為：國家通訊傳播委員會組織法設計國家通訊傳播委員會（以下簡稱：通傳會）為獨立機關，符合憲法保障通訊傳播自由之意旨，且認同法第四條第三項後段規定通傳會委員由行政院院長任命部分、第五項及第十六條之規定並未違憲，固為本席所贊同，應予支持。惟就同法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分，認為實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法規定之責任政治與權力分立原則，應屬違憲一節，本席難以贊同，爰提出部分不同意見書如下： 一、系爭規定之立法過程及審查本案應有之認知 多數意見鑑於本號解釋不僅涉及獨立機關之首次建制，更與具有本質重要性之權力分立及制衡等憲法基本原則密切攸關，若不宣告系爭通傳會組織法第四條第二、三、四、六項通傳會委員選任部分之規定（以下簡稱：系爭規定）違憲，不但將危及獨立機關之健全發展，且有使權力分立及制衡之憲法基本原則陷於崩解之重大危險，負有守護憲法義務之釋憲機關殊不得視若無睹，其憂心如焚，語重心長，本席亦非毫無體會，並深表敬佩。惟查系爭規定雖係經立法院表決通過，但執政之民主進步黨、在野之中國國民黨、親民黨與台灣團結聯盟於立法院黨團協商中所提系爭規定之草案，除立法院各政黨（團）總推薦人數及審查會表決方式有異外，其餘均同[1]。可見通傳會委員係依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗領域，由各政黨（團）接受各界推薦，並依其在立法院所占席次比例共同推薦，行政院院長另推薦三名，交由立法院各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦之學者、專家組成之審查會審查，經一定之聽證會程序公開審查，通過同意之名單後，由行政院院長按上述名單提名，並送立法院同意後任命之（通傳會組織法第四條第二、三項參照），乃朝野政黨協商，代表民意之共同產物。行政院對系爭規定草案固未參與協商，然依國內黨政運作之實際情況，執政黨之立法院黨團若未得行政院之首肯，當無擅自提出協商草案之可能。徵諸系爭規定施行後，行政院院長亦按系爭規定推薦三名委員，足可推斷上述推薦及審查方式為行政院所接受。 面對上述政治部門經由民主程序所形成之一致決定，且系爭規定具有組織法性質，於違憲審查密度應依低度或中度審查基準，及立法院如何參與行政院對通傳會委員人事決定本有一定之自由形成空間（此為多數意見所肯認，見解釋理由書第四段第二小段）等憲政因素，就政治部門對系爭規定之決定自應予以最大尊重。況司法權於權力分立及制衡原則中固亦居於重要地位，然司法權與行政、立法權相較，卻最為弱勢，司法權之威信若深受敬重，釋憲機關對憲政爭議適時扮演積極建設性之角色，自能發揮將憲政運作導入正軌之功能；惟司法權之釋憲威信若深受各種主客觀等不同因素之影響，甚至常無端受到無辜之踐踏時，釋憲權之行使即應如臨深淵，如履薄冰，審慎為之，務使釋憲權之行使不喪失制衡力量，致司法權於權力分立及制衡原則中形同虛設，此尤於民主轉型階段之國家為最。是系爭規定唯於無合憲解釋之餘地時，始有違憲宣告之更高正當性及合法性。否則，釋憲機關徒以政治過程之結局與釋憲者之價值取向不一致，而強行介入宣告由多數人選出之政治部門所作之決定違憲，必然會陷入「對抗多數之困境」（counter-majoritarian difficulty）[2]、[3]。 二、組織法是否違憲之疑義應採低度審查基準，至多採中度審查基準，不應採嚴格審查基準 眾所週知，違憲審查在學說上向有寬嚴不一之基準，亦即應視受審查標的之不同而有差別之密度。通常涉及公權力侵害人民基本權利者，多採嚴格之審查基準，其餘事項則採中度或低度之審查基準。又依一般先進法治國家之通例，法律保留係指行為法（作用法）之保留，而未必及於組織法之保留，故國家機關之組織或職位，在若干歐洲國家甚且不必國會立法即可設置。我國憲法之一般法律保留條款，亦僅限於行為法（憲法第二十三條）而已。系爭規定純屬組織法之範疇，不僅與行為法無涉，抑且係藉組織法之特殊設計，以強化人民基本權利（憲法第十一條通訊傳播自由）之保障，自應採低度或中度之審查基準。就低度之審查基準言之，不論美國法上之合理關聯性基準或德國法上之明顯性審查基準[4]，皆以系爭法規若能證明其目的係在追求合法之利益，且其所採取之手段與目的之達成具有一定之合理關聯性，則該項法規即可通過合憲之檢驗，僅有在系爭法律規範，一望而知或任何人均可辨認地或顯而易見地或明顯地、毫無疑問地違反憲法規範時，方會被宣告為違憲。 準此以言，從通傳會組織法第一條規定：為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保護消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會而論，不僅係在追求合法之目的（此亦為多數意見所肯認，見解釋理由書第三段），且其所採取之手段-通傳會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗領域，由各政黨接受推薦，並依其在立法院所占比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由審查會審查通過後，再由行政院院長依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後任命之（通傳會組織法第四條第二、三項），掌理通傳會組織法第三條所規定之事項，其與目的之達成，自具有合理之關聯性。 縱採取美國法上之中度審查基準或德國法上之可支持性審查基準，只須證明其目的係在追求實質或重要之政府利益，而所採之手段與其所要達成之目的間，具有實質關聯性；或立法者所做之決定，係出於合乎事理且可以支持之判斷，亦即立法者依其所能接觸到之資訊所為之判斷，若能達到使職司違憲審查之司法院大法官具體理解而加以支持之合理性，即能通過違憲之審查。揆諸前述通傳會組織法第一條及第三條規定言之，制定通傳會組織法之目的，明顯地係在追求實質且重要之政府利益，而其所採之手段與其所要達成之目的間，亦具有實質關聯性，且就立法院各黨團所提出通傳會組織法草案以觀，關於通傳會組織法之立法目的及職掌，乃至於委員之產生，亦皆有相類似之規定（通傳會組織法第一條及第三條參照）以觀，其合理性亦可理解而予以支持。是以，系爭規定既屬組織法，且能通過低度甚至中度審查基準，即應為合憲之宣告。 |
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