大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| [2]如參考比較前註所介紹之美國憲法學理就權力分立制衡原則的探討，所提出的形式論取向與功能論取向，本號解釋多數意見就本案所應適用權力分立制衡原則之具體內涵，實係採取功能論取向的一種解釋。 [3]該原則係美國聯邦最高法院處理權力分立制衡案件時，援用的基本原則之一；亦被學者歸為功能論取向的一種原則。 美國柯林頓總統主政時期，司法部下之法律諮詢室（Office of Legal Counsel, Department of Justice），於一九九七年五月七日曾提出一份「總統與國會間之憲法權力分立」（The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress）研究報告（Dellinger Memorandum）（http://www.usdoj.gov/olc/delly.htm），其後並由當時提出該報告的司法部助理部長（Assistant Attorney General）Walter Dellinger之名，於西元二ＯＯＯ年正式發表於法律期刊（Walter Dellinger, The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress, 63 LAW AND CONTEMPORARY PROBLEMS 514（2000））。根據該報告的分析與歸納，美國聯邦最高法院處理有關權力分立制衡原則案件時，是依循以下順序審查系爭立法之合憲性：「第一，是否牴觸憲法明文之規定？特別是立法程序（兩院通過加上送呈總統簽署）與任命程序（任命條款）必須遵守。第二，是否牴觸所謂「禁止擴權原則」（the anti-aggrandizement principle）？亦即國會立法是否擴張自己的權力，而以削弱其他部門（行政或司法）之權力為代價？第三，是否破壞整體之權力平衡與控制？」（中文翻譯及介紹請參見廖元豪，〈「畫虎不成」加「歪打正著」─從美國經驗評真調會與釋字第五八五號解釋〉，《台灣本土法學》第71期，2005年6月，頁45以下。）其中第二個步驟，即是禁止擴權原則。又，國立政治大學法律學院助理教授廖元豪教授認為上述的第一個步驟偏向於形式論，而第二與第三個步驟則偏向於功能論。亦即當憲法有明文規定作依據時，最高法院傾向以文義或憲法原意設定之結構與程序作為解釋依據。但憲法規定並非如此明確時，則容許以較為彈性的功能權衡來處理。 [4]基於政府再造之彈性需要，依憲法增修條文第三條第四項規定，各機關之組織、編制及員額，得基於政策或業務需要彈性調整，惟仍應依立法院依據憲法增修條文第三條第三項規定對國家機關之職權、設立程序及總員額，所制定準則性之法律規定為之。 [5]中央行政機關組織基準法對獨立機關尚有其他關於獨立機關組織、規模及建制標準，如該法第四條、第十一條、第三十二條、第三十三條第三項規定；關於獨立機關成員之選任方式與程序，如第二十條規定。均非涉及獨立機關應如何獨立行使職權之準則性規定。 [6]根據憲法第五十六條規定，行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。其中涉及行政院院長之提名權與總統之任命權。而依憲法第三十七條規定，總統依行政院院長之提名而任命行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，仍須經行政院院長副署，憲法增修條文第二條第二項並未免除行政院院長對總統任命行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員之副署權限，因此就憲法規定而言，憲法第五十六條所賦予行政院院長之提名權應屬實權，而總統之任命權則屬虛權。至於總統得因依憲法增修條文第三條第一項規定，藉由其握有行政院院長之任命權或因政黨黨魁身分而影響行政院院長對行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員之人事提名，應屬政治實際的可能運作。 再者，憲法第五十六條所以賦予行政院院長對行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員之人事決定權，應係基於責任政治原則之考量，所為之制度設計。惟多數意見認為憲法第五十六條規定賦予行政院院長之人事決定權，僅限於行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員等內閣成員，而不及於類如本案所涉依法獨立行使職權之通傳會委員。多數意見認為行政院院長對類如通傳會委員的人事決定權，係源於憲法第五十三條規定。惟本席認為憲法第五十六條所規定之「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員」，包括擔負行政執行及決策之重要首長或委員在內。通傳會委員與其他內閣成員不同之處，在於其有任期保障，行政院院長不得任意將之予以免職。如比較參考美國獨立管制委員會制度，獨立管制委員會所以能維持其獨立性，主要即在委員受到任期制的身分保障，行政首長不得任意予以免職。而在美國有關獨立管制委員會之設計是否合憲的重大爭議，主要也在這個議題。 [7]有關獨立管制機關的設計，主要源自於美國，其政府組織也存有相當多的獨立管制機關，依其實際運作，有關獨立管制機關成員的任命，仍依其憲法第二條規定之任命條款為之，並未因其為獨立管制機關而另立法規定任命程序，也未因此而影響獨立管制機關的運作。在美國憲政歷史，美國國會曾立法就任命聯邦選舉委員會之委員，有異於憲法第二條任命程序之設計，而賦予國會對六名委員其中之四名委員有任命權，惟該規定經美國聯邦最高法院在一九七六年的Buckley v. Valeo案（424U.S.1（1976）），認違反美國聯邦憲法第二條二項之任命條款而屬違憲。固然，美國聯邦憲法第二條第二項之任命條款的設計，總統就政府重要人員之任命應經聯邦參議院之咨議及同意，因此美國總統之重要人事任命權並非獨享，而須與參議院分享，可因此減少總統濫權的危險。我國憲法第五十六條的設計，並未有應經立法院同意之規定，雖系爭通傳會組織法第四條相關規定之設計，規定立法院對通傳會委員有同意權，惟該部分因非聲請釋憲的標的，該設計是否違反憲法第五十六條規定，在本號解釋中，並未予以審究。惟如參考美國經驗，除同意權之外，減少總統經由任命程序對獨立管制委員會委員成員之政治影響，尚有其他的配套設計，例如委員屬同一政黨者不得超過半數、交錯任期制等。而交錯任期制，除可避免總統任命全體委員之外，亦有業務經驗傳承的制度優點。 |
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