大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 三、國家通訊傳播委員會委員之選任仍應適用憲法第五十六條之規定 依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查委員會以五分之三與二分之一兩輪多數決審查，審查完成後，行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。多數意見分別基於憲法第五十三條規定之行政一體原則、憲法增修條文第三條第二項規定行政院對立法院負責之責任政治原則、權力分立制衡原則、以及憲法保障通訊傳播自由之意旨，認上開通傳會組織法第四條第二、三項之相關規定將行政院之人事決定權予以實質剝奪，與責任政治牴觸，並導致行政與立法兩權關係明顯失衡，而違反權力分立制衡原則；且系爭規定邀來政黨之積極介入，與憲法保障通訊傳播自由之意旨不符等，而屬違憲之規定。 本席贊同多數意見對於權力分立制衡原則內涵之闡釋，亦認同行政一體原則及責任政治原則為民主及效能政府之基礎，並同意應以上開原則作為審查通傳會組織法第四條相關規定合憲性的基本原則。惟本席以為行政院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，與行政院院長是否因此得對該行政機關之表現負責，其間並無必然之因果關係。簡言之，行政院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，該行政機關並不必然即因此貫徹行政院院長之意志，或因此即受其指揮監督；反之，行政院院長對某一行政機關無人事決定權，並不表示該行政機關即不受其指揮監督。行政院院長對一行政機關得否指揮監督，因而得就該機關施政表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該機關間是否存有一定程度之溝通協調與指揮監督之制度設計。 依據通傳會組織法第三條之規定，通傳會掌理事項甚廣，除個案性質的決定外，尚有相當廣泛之政策決定權。而其所作政策決定與其他部會職掌不免有重疊之處，其中亦有屬影響國家整體發展的政策決定，凡此情形，基於效能政府之考量，以及行政院院長應為整體施政總負其責之責任政治原則，應有制度設計讓通傳會得有與其他部會溝通協調之管道，並允許行政院院長對於通傳會之一般政策決定，有一定程度的控管機制，凡此均取決於通傳會組織法或其他相關法律之細緻性規定。就此而言，在缺乏其他相關法律規定情形下，目前通傳會組織法之規定實有未足，立法者宜儘速予以補充。 本席所以贊同多數意見之結論，而認為系爭通傳會組織法第四條第二項、第三項、第四項及第六項等有關通傳會委員選任方式之相關規定構成違憲的理由，主要在於有關行政院所屬機關的人事決定權，憲法第五十六條已定有明文，通傳會委員之選任應依該規定為之。依憲法第五十六條規定：「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」[6]而依通傳會組織法之設計，通傳會應屬行政院部會層級之機關，通傳會委員之選任方式，原應依該條方式為之。惟依通傳會組織法，通傳會委員之選任，係依該法第四條規定之方式選任之，並未適用憲法第五十六條規定。通傳會組織法所以不適用憲法第五十六條規定之主要理由，係恐行政院院長僅任命與其同一政黨之人擔任，通傳會因而為一政黨所壟斷，不僅不符通傳會超出黨派以外，獨立行使職權之要求，並將因而損及通傳會原來制度設計之目的，其考量確屬合理。惟憲法明文規定如能以法律變更，則憲法規定豈非形同具文。 或謂憲法第五十六條規定僅適用於傳統層級式行政體制及應受行政院院長指揮監督之部會首長之任命，而不及於依法獨立行使職權之獨立行政機關成員之任命。且制憲者制憲之際，恐未慮及日後政經社文發展，而有另創獨立行政機關之需要，故有關獨立行政機關成員之任命，自亦得由立法另行規定。誠然憲法規定無法鉅細靡遺，容有立法補充之需要。惟近年修憲頻頻，其中為政府改造機關重組之彈性需要，業於憲法增修條文第三條增修第三項及第四項規定，以資因應。其中，並未就獨立行政機關成員之任命方式規定排除憲法第五十六條之適用。況立法補充憲法規定之不足，仍以維繫憲法原旨為主，否則即難免有以立法修改憲法之虞。而如果真認為憲法第五十六條規定並不及於依法獨立行使職權之行政機關，就如何判斷何種行政院所掌理之業務得以立法方式予以抽離而劃歸由依法獨立行政機關掌理，亦無法提出一項可供判斷且具說服力的標準，則行政院即有因其掌理之行政事務逐一掏空而有形骸化之虞，而憲政體制亦有傾毀之危險，此當亦非立法者所思或所願見。 惟如前述，通傳會組織法所以避開適用憲法第五十六條規定，確有顧慮行政院院長恐有濫用人事決定權，而損及通傳會之獨立性，方有如上開通傳會組織法第四條相關規定之設計。惟誠如多數意見所言，立法權欲降低行政院院長藉由人事決定權對通傳會組成之政治影響，厥有多途，初無必要以排除適用憲法第五十六條規定為其手段[7]。 【註腳】 [1]有關在具體個案爭議，如涉及憲法機關之間權限爭議時，要如何解釋適用權力分立制衡原則？從比較憲法的觀點論之，美國法院實務及學說理論在這方面的法院判決及學理，相當地豐富，可資參考。惟迄今為止，權力分立制衡原則在適用於具體個案時，究應如何解釋，美國憲法學者大多認為從美國聯邦最高法院的歷來判決，尚無法歸納出一個一致性的規則或標準，學理也尚無共識。根據學理分析，自一九七Ｏ年代始，二種相對立的解釋取向主宰了美國聯邦最高法院審理有關權力分立爭議案件所採取之解釋方法，也就是形式論取向（formalism approach）與功能論取向（functionalism approach）（或有稱形式論（formalism）與功能論（functionalism）者）等兩種不同的解釋取向。這兩種取向，並非美國聯邦最高法院於判決中所使用的名詞，而純係學者分析聯邦最高法院的判決，而將法院所使用的解釋方法予以歸納，整理出兩種取向，而使用形式論取向及功能論取向，來描述法院所使用的這兩種取向。不過，因為上述學理的分析歸納，已成為美國討論權力分立制衡理論的主流，下級法院也有在其判決中，明文採取這種分類者。（例如，美國聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡迴法院在Hechinger v. Metropolitan Washington Airports Authority案，引用最高法院判決，而將之歸類為功能論取向，36F.3d97,100(D.C.Cir.1994)。） |
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