大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 在民意的一次普遍概括授權之後，就具體的政治領域（Politikfelder）[9]，例如不當競爭、消費者保護、對外貿易、金融證券及通訊傳播等等社會、經濟、財政領域，不由已經取得多數的政黨單獨掌握決策及執行權，而創造民意再次授權的機會，就是本意見書所稱的複式民意授權。在程序上的意義，就是落實實質的民主原則，表示人民不是經過一次選舉之後，就失去對於行政權與立法權的參與，對於整體公權力已經作成的授權，固然不能改變，必須等待下一次概括授權（選舉）的機會，但是就各別的公共事務領域，則仍然擁有各別授權的機會。透過對各別公共事務領域進行各別授權，在實體上的意義，則是能使基本權獲得更周密的保護。 三、組成通傳會的程序規定如何阻卻違憲？ 據上論結，創設以實踐複式民意授權為目的的獨立機關，因為具備民主正當性，應屬合憲，則將通傳會設定為一個獨立機關的法律，能否阻卻違憲？ （一）通傳會組織不符合憲法明文的意旨 在一個制憲、修憲與護憲爭議激烈的國家，各種國家政策、政治施為，總難免在憲法現行規定的內外擺盪。根據通傳會組織法第3條及第8條規定，通傳會應該享有等同於行政院各部會的決策權，就其職掌而言，應該隸屬於行政院。如通傳會這種隸屬於行政權而有決策權的獨立機關，顯然不是一部誕生於1947年的憲法所能想像，更不可能被處於戒嚴時期、凍結常態憲法的憲政實踐所容許。縱使我國憲法至今歷經七次修正，依照民國89年4月25日第3次修正的憲法增修條文第3條第3項規定「國家機關的職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性的規定」，仍然看不出這種獨立機關，是民國94年6月10日最近一次修正公布的憲法所特別許可的行政機關。因為現行憲法增修條文第3條第3項所稱的國家機關，在憲法第56條規定之下解讀，只能理解為現有行政院所屬八部二會的增減，則仍然只是受行政院指揮監督的部會組織，無從解讀為「與現有行政院所屬機關不同，因此不必配合行政院整體施政目標，而享有絕對獨立決策權限」的機關[10]。縱使民國93年6月23日公布施行的中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，將獨立機關定義為依據法律自主運作，不受其他機關指揮監督的合議制機關，卻並不必然表示擁有獨立決策權。因為所謂依據法律自主運作，可以只是行政執行層面的意義，例如獨立檢察官制度，獨立檢察官依法律自主運作，但是並沒有決策權。 在既有的憲法架構下，通傳會不可能享有不受行政院指揮監督的獨立性，則一個將通傳會規定成有決策權、不受行政院指揮監督的法律，與憲法規定不符。 （二）通傳會的獨立性必須藉由實質民主原則阻卻違憲 與成文憲法不符的規範，並非不能依據實質憲法原則阻卻違憲。在規定獨立機關組織程序的規範中，如果所規定的程序符合民主正當性，規定這種程序的規範，就能阻卻違憲。立法機關以實現實質民主原則為目的，制定法律創設人民參與公共事務的機會，使公共事務不完全經由民意概括授權的機關掌理，並非憲法所不許。因為經由一次概括授權所成立的憲法機關，彼此之間的權力界限，憲法規定得很清楚。如果經由民意的複式授權組成新的機構，因為符合憲法的國民主權原則，則憲法不必攔阻。立法院以法律創設通傳會作為獨立機關，對憲法而言並無不可，只要通傳會的組成方式，合乎民意複式授權即可。此所以本席支持立法建制獨立機關並不違憲的結論，而認為獨立機關之建制，除了司法權的監督不可迴避之外，即便是獨立於司法機關以外的現有憲法機關，皆非憲法所不許。 （三）政黨比例不能符合複式民意授權的民主原則 通傳會組織法第4條第2項及第3項規定所採取的政黨比例代表制，依各政黨（團）在立法院所占席次，與行政院分享提名權，使得通傳會組織的程序，取決於相同的一次民意概括授權。經由一次民意概括授權取得權力的機關，在憲法上所享有的權力和義務，已有明白規定。傳統的行政權和立法權在人事決定權（包括提名權、任命權與免職權）[11]及同意權上面，憲法條文皆有明白規定，非經修憲或制憲，立法機關不得創設法律加以變更。如果組成程序能排除現有權力機關的固有民意基礎，而容許民意進行複式的授權，則創設通傳會組織的法律可以阻卻違憲。 就通傳會的組成模式及委員的資格設定而言，通傳會的屬性應該是一種專家委員會，比較接近德國的郵政及通訊委員會，則不可能享有完全不受行政院指揮監督的獨立地位，立法院如果意在設計一個不受行政院指揮監督、有完全獨立決策權限的獨立機關，則必須更新通傳會的授權基礎，使通傳會因為有直接民意授權，而能夠對抗已有民意概括授權的行政權[12]。 貳、選擇定期失效的宣告 一、定期失效制度的原理與界限 定期失效的違憲宣告制度，是奧地利聯邦憲法法院所採行的制度[13]。該制度的基本法理在於避免法律真空，藉由定緩失效期限將法秩序的變動延後，因為如果法律立即失效所造成的負面後果大於給予立法過渡期間，應該給立法者有制定新法取代舊法的時間。因此採取定失效期限的違憲宣告，所優先考慮的情形是，有必要在立法上採取修補舊法或立新法取代舊法，以及廢棄舊法可能造成非所樂見的法律真空，如果不會導致法律真空，通常沒有必要定失效期限。此外，另一個定失效期限的條件，是有可能制定出內容上和應廢棄的法律相當，而且符合憲法意旨的法律，如果並不可能制定出另一個符合立法目的以及憲法意旨的法律，自然沒有定緩失效期間的必要。是否作成定失效期限的違憲判決，是憲法法院的職權，而不是義務，也不需要經聲請人聲請。在奧地利釋憲實務上，法律應遭廢棄的違憲案件中，有過半數會定失效期限。根據奧地利聯邦憲法第139條第5項規定，所定期限不得超過18個月。期限則自判決公布時起算，而不是自判決作成時起算，萬一裁判作成之後，超過所定期限仍未公布，而期限不能起算，也是合法的。在期限屆滿前，除了原因案件及與原因案件同樣的事實或憲法法院所提到的事實以外，處於違憲狀態的應廢棄法律，包括憲法法院在內的所有法院以及所有行政機關仍應予以適用。 二、至今宣告系爭規範定期失效及定期檢討修正的本院大法官解釋 本院大法官自釋字第224號解釋開始，也兼採奧地利的定期失效宣告制度。歷來宣告系爭規範違憲而定期失效的解釋案件，總共有30件，應定期檢討修正的解釋案件，共有6件（見肆、附表一、二）。在定期失效的情形又有二種，一種是定有期限，另一種是定有期日。在定期限的情形，包括定期失效和檢討修正，從解釋公布日起算，至期限屆滿，最長期限為兩年，最短期限為6個月；在定期日的情形，從解釋公布日起算，至期日屆至，則約為1年6個月。至於違憲的系爭規範是法律或命令，則與期限的長短無關[14]。 |
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