大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 許玉秀 裁判者，就是俗稱的公親。只要裁判結果不符合爭訟任何一方的願望，可能立刻公親變事主。在台灣這個還來不及澈底現代化，就已經匆忙地躍進後現代的社會，有各種各樣的理由，可以讓公親變事主的戲碼經常上演。被憲法要求獨立審判的大法官，作為憲法爭訟的裁判者，也不能因為害怕公親變事主而逃避職責。 本席原則上支持多數意見的解釋結論，但所持理由與多數意見未盡一致：其一，獨立機關的建制，在我國憲法上並無依據，必須以實質的民主原則，作為立法建制獨立機關阻卻違憲的理由，因為獨立機關的建制，是經由人民複式授權而取得民主正當性；其二，通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）組織法第4條第2項及第3項規定（以下簡稱系爭規定）依政黨（團）在立法院所占席次比例，進行通傳會委員及審查委員推薦程序，所依據的民意基礎，和立法院的民意基礎相同，不能排除獨立機關受單一政黨控制的風險，與建制獨立機關所依據的實質民主原則不符；其三，對違憲系爭規定所訂定的失效期日，使緩失效的期限長逾2年6個月，變更本院大法官解釋先例，必須提出更具體的理由。爰提出部分協同意見書補敘理由如后。 壹、獨立機關的建制原理：如何理解獨立機關 一、民主正當性：一次概括的民意授權 在現代民主國家，國家權力的運作，不管是內閣制、總統制或混合制，行政權都有民意基礎。在總統直接民選的制度，行政權的民意基礎很清楚；在內閣制，藉由國會多數組閣，所以行政權也有直接的民意基礎。換言之，行政權的產生及運作，在現代民主法治國家，必須符合民主原則，也就是所謂具備民主正當性。在三權分立的國家，以美國為例，行政權、立法權都必須具備民主正當性，代表司法權的最高機關，美國聯邦最高法院的組成，則是透過行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。這其中顯示的民主正當性，都是透過一次普遍選舉的民意概括授權而來，只是立法權和行政權的民意授權程序各別而已。所謂概括授權，就是經由一次投票授權處理所有公共領域事務。 在我國這個獨一無二的五權分立國家，就現狀而言，行政權與立法權也是各別透過一次的民意概括授權而來，司法院大法官象徵司法權的最高機關，透過行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。至於考試權和監察權[1]，則依據憲法增修條文第6條第2項及第7條第2項規定，也是透過行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。 也就是說，在傳統的憲法設計之下，憲法機關的民主正當性，都是來自一次直接概括的民意授權。 二、建制獨立機關：複式民意授權的需求 （一）複式民意授權 憲法上的獨立機關來自於一次直接概括的民意授權，因為他們屬於憲法上的權力機關，那麼依法律而建制的獨立機關呢？ 如果從美國法制上獨立機關的建制與發展歷史來看，獨立機關的建制，並不是為了要限制總統的行政權，也不是要獨立於國會，更不能獨立於司法，而是要使獨立機關免於受單一政黨的控制[2]。這種建制獨立機關的目的，應該可以如此理解：不管是立法權或是行政權，都是由直接民選產生，既然是直接民選產生，在政黨政治的國家，就會有一個獲得多數民意支持的政黨存在，如果依循傳統的一次民意概括授權模式，經由行政提名權加上立法同意權所建制的獨立機關，就是由經過一次民意概括授權的多數黨所操控，而如果獨立機關的建制，在於避免受制於單一政黨，也就是避免單一政治力的干預，則必須創造一種非多數黨控制的可能機制。這種獨立機關可以是同時獨立於行政權、立法權以及其他機關的獨立機關[3]，也可以是單獨獨立於其中一權，特別是在機關的組織、決策過程以及人事任用上面獨立[4]。在我國現制上，如果採取相同的理解，則通傳會組織法所要建制的獨立機關，可以是獨立於行政權，甚至也獨立於立法權的獨立機關。 總之，避免單一多數政黨的干預，就是要更新第一次直接民意的概括授權，讓民意能有更多次直接呈現的機會。本席所解讀的意義，在德國法制上，可以獲得印證。關於通訊傳播系統，德國有兩種獨立委員會的建制。一種是郵政及通訊委員會，它的決策機構理事會，由政府官員組成，監督機構監察人則由國會各黨團組成；一種是電視及廣播委員會，獨立於行政權，負責管理私人電視及電台，決策機構除了有政黨參與之外，還有教會、工會等其他社會團體（註五）。第一種委員會，顯然還在行政權的指揮監督之下運作，只是由立法權加以監督，在內閣制的國家，行政與立法之間的制衡意味較少，分工的意味較多。比較具有獨立性的是第二種委員會，這種委員會的民意基礎，不只是建立在透過普通選舉所產生的一次概括的民意授權，還給予第二次民意直接參與的機會，也就是社會上許多人民團體都有參與的機會，這種民意的直接更新參與，屬於一種審議式民主（deliberative democracy）。 （二）複式民意授權可修正一次概括授權可能導致的反民主 民主的機制就是每個人可以作主的機制，每個人可以作主，不等於每個人敢於作主，如果自己作主的勇氣不足，民主機制不能真正運作，所以現實世界裡，民主機制的虛假，在於民主機制的運作往往不是多數決，而是少數強勢決。當人民一次概括授權之後，可能以為經過授權的公權力運作，都會是代表多數利益的多數決，但實際上可能變成是照顧少數利益的少數決，為了避免這種扭曲的多數決，有必要創設民意更新授權的機制。另一方面，就人權的觀點而言，特別是脆弱的少數，最容易成為人權保障的盲點、遭受人權的歧視。為了避免多數暴力，產生所謂非多數機制（non-majoritarianinstitution/nichtmehrheitlicheInstitution（簡稱NMI）），這種非多數機制，被稱為獨立機關的濫觴[6]，司法機關本身就是屬於這種非多數機制[7]。曾有學說[8]針對司法機關，提出抗多數困境（counter-majoritarian difficulties）的觀點，探討司法權的民主正當性。其實，司法權可以在憲法上經由各別有一次民意概括授權的行政權加上立法權的授權，而取得民主正當性，本件聲請所涉及的獨立機關，則是由法律所創設的非多數機制，如果依舊援用一次概括的民意授權基礎，則不能防止一次概括民意授權所可能造成的多數暴力。 無論是基於落實真正的多數決民主機制，或保障少數免於多數的歧視與壓迫，兩種看起來相反角度的觀點，其實都有共同的人權觀照。即便是落實真正的民主，也是在於避免少數遭受歧視與壓迫，因為所謂真正的民主，就是顧全整體利益的一種決定，多數的利益固然因此被鞏固，少數的利益也只是獲得轉化，不致被犧牲。 |
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