大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| [24]德國秩序違反法所規定的行政處罰方式，只有罰鍰一種。該國秩序違反法第22條雖將狹義不利益行政處分之「沒入」一項列入該法，但學者一再強調，沒入僅屬罰鍰之「附隨效果」，本質上為預防措施，即使對沒入物之所有權人而言，增加一項警告效力，仍不得因而認定其為行政罰，故不適用行政罰有關有責性原則等相關規定，參閱Gohler, OWiG, 13 A.vor §22 Rn.2-6.；我國行政罰之種類，依行政罰法第1、2條文義解釋，除沒入為明定外，尚可包含所有狹義不利益行政處分在內，範圍遠大於德國，且一律適用刑法總則所定刑罰基本原則之結果，其窒礙難行可想而知，參閱林麗瑩，前揭文，第112、113頁；洪家殷，前揭文，第25-32頁。 [25]行政罰法第24條第2項前段規定參照。 [26]例如行政罰法第24條第2項前段規定，前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。其立法理由為：「違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採用不同之處罰方法，以達行政目的，故於沒入或其他種類行政罰，除其處罰種類相同，不得重複裁處外，依本法第31條規定，應由各該法令之主管機關依所違反之規定裁處」；同法第31條第3項規定，一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機關分別裁處。其立法理由為：「至於罰鍰外另應受沒入或其他種類行政罰者，因其處罰種類不同，為達行政目的，各該主管機關仍保有管轄權，應分別處罰之，爰為第3項規定」。由此立法及說明可知，所謂「其他種類行政罰」得否科處，應視是否為達成行政目的所必要而定，因此其本質上並非處罰。 [27]在此「連續處罰」之用語，亦有誤導之虞，因其本質上為人民依主管機關依法所為限期改善之行政處分而負有行為或不行為義務，逾期不履行時，行政機關採取間接強制其執行之方法，宜稱為「怠金」；又限期改善、停工、停業、廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業，既皆屬為達成行政目的之管制方法，行政機關於命人民限期改善而不果後，應於有繼續執行該限期改善命令之必要者，始得科處怠金；如命人民限期改善已無必要，或已緩不濟急，而應直接命停工時，該限期改善之命令已無執行之必要，自不得另科處怠金。 [28]「必要時」此一法條用語，如解釋為處罰要件規定，顯然違反法律明確性原則。故應依廢止許可證、許可文件或勒令歇業為行政管制措施之本質，解釋為「達成行政目的所必要」。 [29]行政罰法第42條固有類似行政程序法第102條之程序規定，惟行政處罰與其他行政管制性質之不利益行政處分之目的不同，因此行政機關作成行政處罰或其他行政管制性質之不利益行政處分時之理由，完全不同，且行政管制性質之不利益行政處分依法亦不應適用行政處罰相關規定，故行政機關作成行政處罰以外其他行政管制性質之不利益行政處分時，不得以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而應敘明各該管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要之理由，並予人民就此一內容之不利益行政處分，依行政程序法規定，為正確表達意見之機會，否則即有剝奪該處分相對人正確陳述意見之機會而違反正當法律程序之虞。 [30]「沒入」或「其他種類行政罰」，本質上並無可視違規人違反行政法上義務行為所應受責難程度而決定是否採行或採行至何種程度之彈性，故依行政罰法第18條第1項規定意旨，應認為行政罰法所規定之各項行政處罰中，僅有罰鍰一種具有處罰之性質；有關行政處罰之種類及所應適用之原則、程序等，美國法制並無一部專門之法律，而是委諸於行政程序法及個別行政實體法分別規定之，惟可資確定的是，只要在憲法容許之範圍內，行政機關所得科處之行政處罰或不利益處分，均不適用刑罰之原則、程序，參閱張劍寒，《行政制裁制度》，行政院研考會委託研究，1979年6月，第178-183頁、蔡震榮，〈美國行政處罰與強制之介紹〉，載《行政執行法》，2002年9月修訂3版，第235-268頁；至於德國及奧地利之法制，均有一部專門法律規範行政處罰，惟德國秩序違反法第1條第1項及奧地利行政罰法第10條第2項均明定行政處罰之種類，俾得明確適用各該法律所規定之原則及程序，參閱張劍寒，前揭書，第99、121頁。似我國行政罰法第1、2條之立法例，既列舉行政處罰之種類，又說明可能不具有處罰性，至於是否適用該法，應由法律之規範對象（行政機關及人民）個案判斷，並依其判斷而分別適用不同之法律、不同之程序、受不同之行政法原理原則支配者，誠屬少見而易資紛擾。 [31]參閱翁岳生，前揭文，第1、2頁；相同顧慮，參閱許宗力，前揭註16文，第540頁。 [32]德國在1952年制訂秩序違反法，而於其第1條明定「秩序違反事件是一項符合法律構成要件，而應處以罰鍰之違法且有責行為」。在此之後，學者即致力釐清個別行政法領域中並非處以「罰鍰」而稱之為「罰」之用語，參閱Kurzwelly in: Karlsruher Komm. zum OWiG, §1 Rn.9-16.；反觀我國，多年來不僅未能釐清行政處罰與其他不利益行政處分之不同，反而加深其混淆程度，實令人遺憾。 |
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