大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 行政機關在行政處罰之外，為維護行政秩序之必要，而作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分者，應循一般行政程序，作成其他不利益行政處分，並詳細說明其所採管制措施乃為達成行政目的所必要之理由，且全面接受司法審查。否則可能不當免除主管機關就管制性不利益行政處分說明正確理由之責任，且剝奪該處分相對人就附正確理由之不利益行政處分、依正確之程序，陳述正確意見之機會[29]，而有違正當法律程序之要求。 4.結語 行政罰法第1條及第2條規定藉狹義不利益行政處分為行政處罰方式之問題，已如前述。正本清源之計，宜依行政機關作成不利益行政處分性質之不同，將行政處罰限定為罰鍰一種[30]，至於其他行政管制措施性質之不利益行政處分，宜於行政實體法中列舉或概括規定主管機關為達成個別具體行政立法之要求，於必要範圍內，得依行政程序法第4條至第9條及第102條等規定，作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分；各該處分則應由法院為事後之全面審查。如此一方面促使行政機關正視其積極實現行政法所要求之行政秩序之法定責任，並賦予其相當之權限，以維護公益；另一方面由法院個案審查，行政機關基於個別具體行政立法之要求（如基於水污染防治法第7條第1項規定事業排放廢水於地面水體者應符合放流水標準之要求），而作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分時，其認定事實、適用法律是否錯誤，或有其他逾越權限、濫用權力，或違反一般行政法原理原則之違法情形，並予人民就管制之事實是否存在、管制之手段是否合理、必要，為正確陳述意見之機會，以達到實質保護人民權利之目的。 「我國一般社會上，對行政處分之意義，常有誤解，每以行政處分，泛指行政機關之懲罰措施。處分與懲罰，似作相同之解釋」[31]。多年前論者顧慮一般社會大眾對行政處分之意義有誤解。行政罰法公布施行後，行政處分即為行政處罰，究竟是正解或誤解，恐怕更難釐清[32]，實屬遺憾。 【註腳】 [1]本件聲請案件合法，應予受理，在程序上並無爭議，故無補充說明受理理由之必要。至於人民聲請解釋憲法案件，因確定終局裁判未適用聲請人所指摘之法令，而不符合司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定，不應受理，與本案情形不同，不容混淆，參閱司法院釋字第582號解釋彭鳳至大法官部分不同意見書「參、結語」。 [2]參閱司法院釋字第313、390、402、522、538、559、598號等解釋。 [3]德國基本法第80條第1項明文規定：「聯邦政府、聯邦閣員或邦政府，得根據法律發布命令（Rechtsverordnungen）（第一句）。此項授權之內容、目的及範圍，應以法律規定之（第二句）。所發命令，應引證法律根據。如法律規定授權得再移轉，授權之移轉需要以命令為之（第三句）。」學者多引據該規定，作為我國憲法上授權明確性原則之比較法上參考。此一規定在德國基本法之體例上，係關於立法與行政部門就規範制訂權之關聯與界限規定。就此而言，大法官在我國憲法授權明確性原則之論述上，甚少提及；至於依前開規定第一句，就特定規範之制訂而言，立法部門可否授權行政機關為之，德國聯邦憲法法院採「重要性理論」為審查標準，而所謂「重要性」之判斷，係指對基本權利的實現重要而言；其與前開規定第二句之關聯，在於命令對基本權利的影響愈深，授權明確的要求愈高，反之，影響若愈輕微，憲法要求的明確程度愈低，此一部分，則兩國釋憲實務有異曲同工之處，參閱許宗力，〈論法律保留原則〉及〈行政命令授權明確性問題之研究〉，載《法與國家權力》，月旦出版，1996年12月2版3刷，第117-267頁；Michael Brenner in: v .Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art.80 Abs .1 , Rn. 29,34.；Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12, 13.;Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Art. 80 Rn. 58. [4]大法官建立授權明確性原則之憲法依據，為法治國原則，或憲法第23條規定之法律保留原則，前者如釋字第559號解釋，後者如釋字第313號、第394號及第402號解釋。惟其論述皆以人民基本權利保障為基礎，則無不同。 [5]釋字第443號解釋理由書謂「憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」。以上論述究應解讀為「剝奪人民生命或限制人民身體自由」者，採嚴格審查標準；「涉及人民其他自由權利之限制」者，採寬鬆審查標準；至「執行法律之細節性、技術性次要事項」既得由主管機關發布命令為必要之規範而無須法律明定或明確授權，因此不納入授權明確性原則之審查標準，如本文見解；或將「執行法律之細節性、技術性次要事項」納入授權明確性原則之審查標準，歸類為所謂寬鬆審查標準，而以「涉及人民其他自由權利之限制」者，採所謂中度審查標準，只是分類方法不同，標準並無不同，因此重點應回歸審查內容。 [6]系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第32條前段規定：「清除、處理技術員經撤銷合格證書，五年內不得再請領合格證書」，此一五年之期限，於本件系爭工作權限制是否合理之比例原則審查中，曾加以審酌，惟上開規定並非本件聲請解釋之對象。 |
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