大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。 除第3款及第4款學者認為實無須列入[20]外，其第1款及第2款規定，自其文義解釋，已可相當於行政程序法第102條規定行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。 不利益行政處分，除罰鍰外，本質上無從作為行政處罰方式，已如前述。行政罰法如此全面將不利益行政處分明定為行政罰，完全適用與刑法總則相同之刑罰原則，可能發生以下疑慮： 1.違反法治國家權力分立之基本原則 法治國家要求依法行政，因此國家行政應有法律基礎。但依法行政並不等於法律之執行，行政權既為獨立之國家權力，故在法律容許之範圍內，應有其決定行為或不行為，以及如何行為之空間。 「行政作用法為行政法之最重要部分，而行政處分則為最主要之行政作用」[21]。行政罰法第1條及第2條規定將國家最主要之行政作用方式，就對人民作成下命處分部分，幾乎限定為僅於制裁人民之違規且可罰之行為時，始得發動，使行政作用除授與人民利益外，僅限於追查人民之違規事件，無異大幅癱瘓行政權而有違反法治國家權力分立之基本原則之虞。 2.違反法治國家法明確性原則 行政罰法第1條及第2條規定，依其文義解釋，可相當於行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。而該第2條立法理由三說明： 本法所稱「其他種類行政罰」，僅限於本條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之「裁罰性之不利處分」，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。 此一說明，顯然又大幅限縮了該條之適用範圍。惟所謂「未可一概而論」之標準為何？無論自法條明文規定，或立法理由說明，均無法獲知[22]。以前開第2條所規定的裁罰性之不利處分而言，適用於個別行政法時，也可能全部不具有裁罰性。如何認定法條明定為「裁罰性行政處分」者，可能不具有裁罰性？可能不適用行政罰法？難為一般受規範者所得預見，此一規範行政機關處罰人民時有關處罰種類之基本法規定，顯然不符合法治國家法明確性原則。 以本案而論，由於「撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照」既經行政罰法第2條第2款列舉為行政罰，以致相關法規將之作為行政管制措施規定時，無可避免的誤導民眾自行政罰之意義解釋系爭規定[23]，而僅自形式觀察其既無行為構成要件，又無責任規定，竟得「處罰」人民，即生違憲疑義。此乃法律不符合法治國家法明確性原則而徒生爭議之一例。 3.不利於人民基本權利之保障、有害於公共秩序之維持 如果限制行政權，等於人民基本權利保障與公共秩序之維持，實為本席所樂見。然而行政罰法第1條及第2條規定，顯然適得其反。 就公共秩序之維持而言，行政權既然大幅限縮為追查違規行為，則行政功能越高，人民受罰越重，而於積極、預防性之行政任務，則無有效管制手段得以主動進行，否則可能件件面臨曠日廢時之違反行政罰法爭議，行政目的的實現，可能遙不可及。譬如水污染防治法第40條規定： 「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」 如事業因不可歸責之事由，或具有緊急避難等阻卻違法之事由，而就其排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準（水污染防治法第7條第1項）之行為應不予處罰（行政罰法第7條、第13條前段）者，自處罰之理論而言，當然不得施以前開水污染防治法第40條所規定之任何「處罰」。然而事業排放廢水不符合水污染防治法第7條第1項之要求，主管機關如因不得處罰該事業時，竟當然不得「處罰」其限期改善、停工、停業、或廢止排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業等[24]，俾有效制止違規狀態之繼續，實嚴重影響公共秩序之維持。 就違規個人而言，如前開水污染防治法第40條規定全部為處罰規定，則行政機關只須查明人民有故意、過失之違規行為，即可就「不同種類之處罰」，不斷併加至勒令歇業[25]，處罰顯然過重且不符合處罰之本質[26]，亦有違正當法律程序。 茲同以上開水污染防治法第40條規定為例，人民如有故意、過失違反水污染防治法第7條第1項之違規行為，而依法受新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰之處分者，主管機關應審酌該違規人違反行政法上義務行為所應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力（行政罰法第18條第1項），換言之，主管機關於決定裁處罰鍰之額度時，應已就該違反行政法上義務者所應受責難之程度為充分之考量，而以處罰鍰新臺幣六萬元為下限，六十萬元為上限，以消滅其過去違規且有責行為之責任，並無殘餘之責任而得另為「處罰」，否則其裁量決定即有違法之虞。 至於前開水污染防治法第40條關於罰鍰之外的「處罰」規定，即「並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰[27]；情節重大者，得命其停工或停業；必要時[28]，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」部分，如依行政罰法第2條立法理由三之意旨，性質上皆屬該理由三所謂「其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用」，故不得隱匿於人民故意過失行為之「後續處罰」中而依行政處罰程序一併科處。就此而言，行政罰法第1條、第2條、第24條第2項前段及第31條第3項規定，均屬誤導性立法，造成人民受到超過其違反行政法上義務行為所應受責難程度之處罰。 |
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