大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 乙、授益行政處分之廢止，為狹義不利益行政處分，屬事後管制措施 法律運用公共資源，如公法上之許可、核准等，作為管制社會生活之手段者，其管制之目的，不僅用以決定是否解除管制或核發許可，同時亦決定任何因已解除管制或核發許可而享有之主觀公法上權利，應否持續[15]。換言之，所謂行政管制，必須主管機關就管制活動之任何階段，皆可依法定管制目的進行管制，始能達成管制任務。因此主管機關只要基於公益維護或特定管制目的之考量，無論事前解除管制與否，或事後回復管制與否之決定，皆為管制措施。如以立法部門就特定人民活動必須管制，作成之政治上判斷而形諸法律後，執行之行政機關僅限事前解除管制與否之決定，為管制措施；事後因管制目的未能達成而造成法律所欲維護之公益重大損害時，除非為處罰個人因故意或過失而違反行政法上義務之行為，否則主管機關不得再作回復管制決定之見解，不啻將「管制」解釋為「解除管制」，不能包含「回復管制」，殊難認為符合行政管制之本旨。 惟基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，是對人民合法利益的嚴重侵害，故必須有法律依據，並明確說明公益與私益衡量之理由[16]。在行政程序法施行後，其作成尤應符合該法相關規定，如受平等原則、比例原則之拘束，並應給予處分相對人陳述意見之機會等。尚不得因行政管制之目的、理由及程序與行政處罰之設計不同，即謂人民之權益未獲保障。 （3）系爭法規命令並未逾越授權範圍 依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，既應包含對於各該機構列明負責解決廢棄物清除、處理技術問題之專業技術人員之管理，已如前述。則系爭管理輔導辦法第31條第1款規定，顯然以個案設置專業技術員作為管制方法之一[17]，而仍造成公益之重大損害時，其管制目的事實上完全無法達到，該專業技術員如何向將來負責解決廢棄物清除、處理技術問題，以預防污染環境或危害人體健康之能力，已不可信賴，故喪失繼續持有系爭特許之正當性。系爭法規以此為主管機關廢止專業技術員合格證書之法定理由[18]，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之事後管制措施，並未逾越授權範圍。 三、結語 本件系爭舊廢棄物清理法第20條前段、第21條規定，就涉及重大公益、影響人民工作權之事項，以法律為明文規定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續管理，並不違反法治國家法律保留原則與授權明確性原則；又本件依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第31條第1款規定，乃主管機關以限制一般人民、而特許特定人民從事特定工作之管制措施所欲達到之法定管制目的完全未因該管制方法而獲得實現，因此特許特定人民從事特定工作之正當性喪失，為免將來發生類似危害，所為回復法律明定管制狀態之管制措施，既非行政制裁，尤非行政機關對人民所為之經濟制裁，故未逾越授權範圍。另上開系爭法令對人民工作權之限制，實質上亦符合比例原則，故與憲法第23條及第15條規定，均無違背。又本件就系爭法令是否符合授權明確性原則，採用較寬鬆審查標準；就其對人民工作權之限制是否符合比例原則，採用中度接近嚴格審查標準，無違於大法官過去解釋先例就法律保留原則、授權明確性原則與比例原則所建立之審查基本原則。 「憲法除志在保障基本權利外，本身也是規範國家生活或公共事務之根本大法」[19]。個人基本權利與公益之維護，如果處於一種「積少成多」的關係，當然可以適用保護好個人權利終究相當於維護公益之邏輯；可是如果個人基本權利與公益之維護，必須以法律甚至憲法加以規範者，顯然是處於一種「此消彼長」的關係，因此憲法第23條始規定，人民之自由權利，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，得以法律限制之。就後一種關係而言，一旦發生憲法爭議，大法官所面對的，可能不是單一價值如何累計的問題，而是相衝突之多元價值的權衡問題，也就是決定相衝突的公益與私益間，保護的先後次序與程度，何時應容許法律對私益之侵害而保護公益，何時應擱置公益而優先保護私益；既不適用私益保護不了、更保護不了公益的邏輯，也不適用保護了公益、私益當然獲得確保的邏輯。又行政法規增修後之法律關係如何，應具體認定之，尚不當然構成修正前法規違憲之理由；本件解釋認系爭管理輔導辦法第31條第1款規定，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者而言，乃依該款文義及授權目的解釋之當然結果，此觀本件確定終局判決詳加論述個案清除、處理技術員與其所受僱廢棄物清除、處理機構造成重大污染環境、危害人體健康事實之關係，以認定法定廢止許可之原因是否存在可知。作為本件合憲解釋基礎的法律解釋，既未以所謂合憲法律解釋方法以排除另一可能違憲之法律解釋，與主管機關、行政救濟機關及行政法院適用系爭法令時之見解並無不同，本不影響個案清除、處理技術員應受裁判之結果，均併予敘明。又系爭法規，並非就人民特定違反行政法上義務而應受處罰之行為為規範，故非行政處罰，不發生對一違規行為處以數個行政處罰或處以刑罰及行政處罰之問題。 四、附論：藉狹義不利益行政處分為行政處罰方式之商榷－行政罰法第1條及第2條之立法問題 行政罰法第1條將「沒入」與「其他種類行政罰」列為行政罰，並於第2條作成定義性規定如下： 本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分： 一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。 二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。 三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。 |
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