大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 廢棄物清理法，其立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」（第1條前段）。鑒於廢棄物清理事物之普遍性，改善環境衛生，維護國民健康之重要性與如何處理廢棄物之科技複雜性及政策選擇之爭議性，立法院於77年11月11日修正公布之廢棄物清理法第20條前段，明文規定「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第20條前段規定）。此一立法，係依國會多數，作成之政治上判斷，其規制內容有兩項：其一為廢棄物清除、處理機構之經營者，其工作權應受限制，非經許可不得營業；其二為列明專業技術人員為主管機關許可廢棄物清除、處理機構經營之要件之一。 又因現代廢棄物清理，為持續性之專業事務，不可一日停滯，惟立法者尚難對該事務之管理，向未來作一般性抽象規範。因此立法院於74年11月20日修正公布之廢棄物清理法第21條，明文規定「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第21條規定）。此一立法，則是依國會多數，作成之另一政治上判斷，其規制內容亦有兩項：其一為經許可經營之廢棄物清除、處理機構，主管機關應持續管理之；其二為管制項目之一之專業技術人員之資格，應受限制，並因而影響有意擔任廢棄物清除、處理業務專業技術人員之工作權。至其執行，則授權中央主管機關訂定法規命令行之，俾由主管機關視科技之進展、廢棄物清理之必要性及管理方式之有效性，隨時為機動之調整。 系爭舊廢棄物清理法第20條前段、第21條規定，就涉及重大公益、影響人民工作權之事項，係以法律為明文規定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續管理，並不違反法治國家法律保留原則。 2.系爭授權法不違反授權明確性原則 關於人民自由權利之限制，法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符憲法意旨，迭經大法官作成解釋，已如前述。惟如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確？首先應依一般法律解釋方法，認定授權法意涵[8]。 系爭舊廢棄物清理法第21條授權規定，雖未就訂定專業技術人員資格之內容與範圍為明確之規定，惟依廢棄物清理法設置專業技術人員之目的[9]，應可得知，其內容應與公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務時之科技及專業需求相關；其範圍則不得逾越持續管理廢棄物清除、處理機構所必要。因此系爭授權法已符合授權之目的、內容及範圍於授權法自為決定之要求。由於系爭法規並不涉及人民生命及身體自由而應處以刑罰事件，故可通過大法官就授權明確性原則所建立層級式審查標準中所謂較寬鬆審查[10]之檢驗，無違於授權明確性原則[11]。 至於依該條部分文義規定，專業技術人員之「資格」，由中央主管機關定之，故認為主管機關僅得就該項「資格」訂定法規命令，似乎授權法在此授與主管機關一種訂定中性的、不具任何目的但限制人民工作權的資格條款之權限。如此連檢驗各該資格條款內容是否合理必要的標準都沒有，可能造成行政機關流於恣意，在法律解釋方法上，顯然偏重文義解釋而有所不足；又經許可經營之廢棄物清除、處理機構，應持續管理，業經法律明定，而專業技術人員為各該機構核可設立之法定要件，自屬對各該機構持續管理之一環。因此如認為依系爭舊廢棄物清理法第21條授權訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，不得包含對於各該機構負責解決廢棄物清除、處理技術問題之專業技術人員之管理，實不知此一管理辦法如何有效達成管理公民營廢棄物清除處理機構之授權目的。此一對系爭授權法之解釋，恐亦有見樹不見林之偏失。 3.系爭法規命令並未逾越授權範圍 （1）行政處罰與狹義不利益行政處分 行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行政處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，惟二者有本質上之不同[12]，故不得因行政機關對人民作成任何不利益行政處分而限制其自由或權利時，均認為係行政處罰。 行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之報償手段（Buse），以消滅其過去違規且有責行為之責任，並一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。因此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之消極方法。罰鍰為典型之行政處罰方式，其裁處適用行政罰法規定之程序。 狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段（Anordnung）。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以積極實現行政目的，除應受法律拘束外，行政機關必須依行政任務之要求，持續積極主動進行各項規制行政秩序之措施，故其發動不得受制於是否有一個故意或過失違反行政法上義務之行為人之可罰行為等偶發事件，因而本質上無從作為處罰方式。行政機關依法限制或禁止一定行為，剝奪或消滅資格、權利之行政行為，均屬行政機關為維持行政法規秩序而最終不可或缺，且不以個人過去之行為態樣為條件之管制手段。其中具有法律效果者，即屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法規定。 本質上無從作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障，更有害於公共秩序之維持（見附論）。 （2）許可之廢止為狹義不利益行政處分，屬行政管制措施 甲、許可為授益行政處分，屬預防性管制措施 國家對於特定活動或計畫，認為其對公益危害的可能性較高，為預防在個案中發生違法情形而難以排除其違法行為之結果，故由法律特別規定，須經主管機關「許可」，始得為之。許可之核發，為一種授益行政處分[13]。凡人民之活動，須先獲得主管機關許可者，本質上是一種事前的預防性管制措施[14]。 |
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