大法官解釋 釋字第612號 |
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公佈日期:2006/06/16 |
解釋爭點 |
舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲? |
將撤銷證照看作是一種預防性的保全措施,就像將刑法上的機構性的保安處分,例如青少年的感化教育、竊盜慣犯的強制工作,看作與拘束人身自由無關一樣,已經不符合現代社會的人權標準,更不必談未來的人權社會。就經濟能力的剝奪而言,對於職業執行自由的剝奪而言,並因此造成對工作權的重大限制而言,系爭規定屬於因違反行政義務,而撤銷技術人員資格證照的規定,所產生的法律效果是喪失執業資格,使人民喪失執業資格,就是剝奪人民的職業執行自由,這種剝奪職業執行自由的規定,是對人民職業執行自由的重大限制,當然屬於釋字第394號解釋所稱的裁罰性不利行政處分。 根據本意見書壹、一、所列本院大法官歷來解釋,對於裁罰性的規定,必須採中密度審查標準。縱使退一步參照釋字第538號解釋,該號解釋對於營造業管理規則相關非裁罰性的規定,尚且予以合憲非難,本號解釋多數意見不進反退,對於裁罰性規定,竟然逕行採取極低密度審查標準,而為合憲宣告,且未提出變更解釋先例的具體理由,不但傷害本號解釋的威信,更斲傷本院大法官歷來解釋的威信。 貳、系爭規定超越德國聯邦憲法法院的要求? 依照德國聯邦憲法法院的審查標準,系爭規定真的超過德國聯邦憲法法院的要求? 針對德國基本法第80第1項第2句[13]所規定的「授權明確性原則」(Bestimmtheitsgebot),德國聯邦憲法法院所發展出來的審查論述[14],文獻上[15]歸納出三個操作公式,分別是自我決定公式(Selbstentscheidungsformel)、立法方針公式(Programmformel)以及預見可能性公式(Vorhersehbarkeitsformel)[16]。自我決定公式,就是法律必須自己決定法規性命令應該規定哪些問題,規定的界限是什麼,以及為了什麼目標而規定,也就是法規的內容、範圍以及目的,法律必須明確授權;所謂立法方針公式,是法律的授權必須讓人民能得知,立法者透過法規性命令預計實現的立法方案有哪些;所謂預見可能性公式,則是法律規定必須讓人民能夠辨識什麼情況下,會有哪一種授權以及授權的方向,而且基於法律授權所制訂的法規性命令可能會規定哪些內容,或者可以預期會有哪些規定。這三個公式並不是三個不同程度的審查標準,而是審查授權明確性原則時,從不同的角度說明所謂「授權目的、內容及範圍必須明確」的意涵,之所以在文獻上成為三個公式,是學說將存在同一個判決中的三句論述分析成三個公式:關於立法者應該負起責任將授權目的、範圍、內容在授權法中說清楚,這樣等於是自己就應規範事項有所規定一樣的論述,被稱為自我決定公式;關於所謂明確授權,是能從法律規定當中,看出來哪些立法者所設定的立法方針會被實現的論述,被稱為立法方針公式;關於人民可以辨識授權的方向,所適用的實例及法規性命令的內容的論述,被稱為預見可能性公式。最早出現的論述是被稱為預見可能性公式的論述[17],到了第二個關於授權明確性原則的判決[18],就已經出現包含三種公式的論述。在判決中三個公式經常同時操作,因為都在說明同一件事,究竟是否少說那一句話,也就是少用那一個公式,與審查的寬嚴毫無關係,因此並沒有那一個公式較嚴格,那一個公式較寬鬆的問題。認為本件聲請系爭規定,不符合較嚴格的預見可能性公式,超越其他兩種公式的標準,無違於授權明確性原則的說法,顯有誤會。 從對不利規定比對有利規定要求較高的授權明確性[19]、限制基本權的程度較嚴重要求較嚴格的授權明確性[20]、刑罰必須規定於制定法,應否請領駕駛執照則可授權法規性命令規定[21],以及依據基本法第12條第1項第2句規定,公證人的最高年齡限制必須規定於制定法,不得授權由邦司法行政機關規定[22]等判決資料來看,還沒有證據顯示,依照德國聯邦憲法法院的審查標準,本件聲請系爭規定與授權明確性原則無違。相反地,根據撤銷執業證照的裁罰性不利行政處分,屬於職業執行自由的限制,應適用中密度審查標準[23],以及愈是影響重大公共利益的情形,立法者愈應負起責任,也就是或者以法律規定或者明確授權等判決資料[24],如果本件聲請發生在德國,比較可能的結論,應該是本件聲請系爭規定與授權明確性原則不符,甚至是違反該國基本法第12條第1項第2句對職業執行自由的保障及法律保留原則[25]。 參、看不到「人」的人權審查 一、系爭規定的人權盲點 (一)專業技術人員是廢棄物清理機構可替換的零件 本件聲請所審查的是人民的工作權及職業自由,多數意見解釋文開宗明義揭示得毫不含糊,但是卻看不到系爭規定的根本盲點就在於沒有把「人」當成規範的主角。首先,整部管理辦法稱為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法,所凸顯的規範對象是機構,縱使多數意見解釋理由書在其中找出許多規範專業技術人員的規定,說明專業技術人員是處理機構的營運靈魂,但是系爭規定撤銷專業技術人員證照的理由,正好不是專業技術人員有何違反廢棄物清理法的行為,而是僱傭他的處理廢棄物機構有違法或不當的行為。專業技術員只是隸屬於廢棄物處理機構的一個零件,如果機構運轉不好,把零件換掉,零件本身並沒有自己的個性,所以技術人員也沒有自己的人格,撤銷他的證照,只是管理廢棄物清理機構的方法,擁有證照的技術人員的工作權和職業自由,在專注於機構是否營運妥當的情況之下,絲毫不重要。 系爭規定的人權盲點,一經新法對照,更是一目了然、無所遁形。於90年10月24日修正公布的廢棄物清理法第44條規定:「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格、合格證書取得、訓練、廢止及其他應遵行事項之管理辦法,由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」、91年8月14日發布的廢棄物清理專業技術人員管理辦法第16條規定:「專業技術人員有下列情形之一者,中央主管機關應廢止其合格證書:一 因執行業務違法或不當,致污染環境或危害人體健康,情節重大者。二 使設施機構利用其名義虛偽設置為專業技術人員者。三 同一時間設置於不同之設施機構為專業技術人員者。四 明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。五 其他違反本法或本辦法規定,情節重大者。」兩個規定都以專業技術人員作為規範對象,規範的效果,也完全建立在專業技術人員的行為上面。試問,新法的規定內容是舊法制定的時候(民國86年11月19日)沒有能力制定的嗎?能力的差別在哪裡?有沒有看到「人」而已。 |
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