大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 將撤銷證照看作是一種預防性的保全措施，就像將刑法上的機構性的保安處分，例如青少年的感化教育、竊盜慣犯的強制工作，看作與拘束人身自由無關一樣，已經不符合現代社會的人權標準，更不必談未來的人權社會。就經濟能力的剝奪而言，對於職業執行自由的剝奪而言，並因此造成對工作權的重大限制而言，系爭規定屬於因違反行政義務，而撤銷技術人員資格證照的規定，所產生的法律效果是喪失執業資格，使人民喪失執業資格，就是剝奪人民的職業執行自由，這種剝奪職業執行自由的規定，是對人民職業執行自由的重大限制，當然屬於釋字第394號解釋所稱的裁罰性不利行政處分。 根據本意見書壹、一、所列本院大法官歷來解釋，對於裁罰性的規定，必須採中密度審查標準。縱使退一步參照釋字第538號解釋，該號解釋對於營造業管理規則相關非裁罰性的規定，尚且予以合憲非難，本號解釋多數意見不進反退，對於裁罰性規定，竟然逕行採取極低密度審查標準，而為合憲宣告，且未提出變更解釋先例的具體理由，不但傷害本號解釋的威信，更斲傷本院大法官歷來解釋的威信。 貳、系爭規定超越德國聯邦憲法法院的要求？ 依照德國聯邦憲法法院的審查標準，系爭規定真的超過德國聯邦憲法法院的要求？ 針對德國基本法第80第1項第2句[13]所規定的「授權明確性原則」（Bestimmtheitsgebot），德國聯邦憲法法院所發展出來的審查論述[14]，文獻上[15]歸納出三個操作公式，分別是自我決定公式（Selbstentscheidungsformel）、立法方針公式（Programmformel）以及預見可能性公式（Vorhersehbarkeitsformel）[16]。自我決定公式，就是法律必須自己決定法規性命令應該規定哪些問題，規定的界限是什麼，以及為了什麼目標而規定，也就是法規的內容、範圍以及目的，法律必須明確授權；所謂立法方針公式，是法律的授權必須讓人民能得知，立法者透過法規性命令預計實現的立法方案有哪些；所謂預見可能性公式，則是法律規定必須讓人民能夠辨識什麼情況下，會有哪一種授權以及授權的方向，而且基於法律授權所制訂的法規性命令可能會規定哪些內容，或者可以預期會有哪些規定。這三個公式並不是三個不同程度的審查標準，而是審查授權明確性原則時，從不同的角度說明所謂「授權目的、內容及範圍必須明確」的意涵，之所以在文獻上成為三個公式，是學說將存在同一個判決中的三句論述分析成三個公式：關於立法者應該負起責任將授權目的、範圍、內容在授權法中說清楚，這樣等於是自己就應規範事項有所規定一樣的論述，被稱為自我決定公式；關於所謂明確授權，是能從法律規定當中，看出來哪些立法者所設定的立法方針會被實現的論述，被稱為立法方針公式；關於人民可以辨識授權的方向，所適用的實例及法規性命令的內容的論述，被稱為預見可能性公式。最早出現的論述是被稱為預見可能性公式的論述[17]，到了第二個關於授權明確性原則的判決[18]，就已經出現包含三種公式的論述。在判決中三個公式經常同時操作，因為都在說明同一件事，究竟是否少說那一句話，也就是少用那一個公式，與審查的寬嚴毫無關係，因此並沒有那一個公式較嚴格，那一個公式較寬鬆的問題。認為本件聲請系爭規定，不符合較嚴格的預見可能性公式，超越其他兩種公式的標準，無違於授權明確性原則的說法，顯有誤會。 從對不利規定比對有利規定要求較高的授權明確性[19]、限制基本權的程度較嚴重要求較嚴格的授權明確性[20]、刑罰必須規定於制定法，應否請領駕駛執照則可授權法規性命令規定[21]，以及依據基本法第12條第1項第2句規定，公證人的最高年齡限制必須規定於制定法，不得授權由邦司法行政機關規定[22]等判決資料來看，還沒有證據顯示，依照德國聯邦憲法法院的審查標準，本件聲請系爭規定與授權明確性原則無違。相反地，根據撤銷執業證照的裁罰性不利行政處分，屬於職業執行自由的限制，應適用中密度審查標準[23]，以及愈是影響重大公共利益的情形，立法者愈應負起責任，也就是或者以法律規定或者明確授權等判決資料[24]，如果本件聲請發生在德國，比較可能的結論，應該是本件聲請系爭規定與授權明確性原則不符，甚至是違反該國基本法第12條第1項第2句對職業執行自由的保障及法律保留原則[25]。 參、看不到「人」的人權審查 一、系爭規定的人權盲點 （一）專業技術人員是廢棄物清理機構可替換的零件 本件聲請所審查的是人民的工作權及職業自由，多數意見解釋文開宗明義揭示得毫不含糊，但是卻看不到系爭規定的根本盲點就在於沒有把「人」當成規範的主角。首先，整部管理辦法稱為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，所凸顯的規範對象是機構，縱使多數意見解釋理由書在其中找出許多規範專業技術人員的規定，說明專業技術人員是處理機構的營運靈魂，但是系爭規定撤銷專業技術人員證照的理由，正好不是專業技術人員有何違反廢棄物清理法的行為，而是僱傭他的處理廢棄物機構有違法或不當的行為。專業技術員只是隸屬於廢棄物處理機構的一個零件，如果機構運轉不好，把零件換掉，零件本身並沒有自己的個性，所以技術人員也沒有自己的人格，撤銷他的證照，只是管理廢棄物清理機構的方法，擁有證照的技術人員的工作權和職業自由，在專注於機構是否營運妥當的情況之下，絲毫不重要。 系爭規定的人權盲點，一經新法對照，更是一目了然、無所遁形。於90年10月24日修正公布的廢棄物清理法第44條規定：「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格、合格證書取得、訓練、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」、91年8月14日發布的廢棄物清理專業技術人員管理辦法第16條規定：「專業技術人員有下列情形之一者，中央主管機關應廢止其合格證書：一 因執行業務違法或不當，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。二 使設施機構利用其名義虛偽設置為專業技術人員者。三 同一時間設置於不同之設施機構為專業技術人員者。四 明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。五 其他違反本法或本辦法規定，情節重大者。」兩個規定都以專業技術人員作為規範對象，規範的效果，也完全建立在專業技術人員的行為上面。試問，新法的規定內容是舊法制定的時候（民國86年11月19日）沒有能力制定的嗎？能力的差別在哪裡？有沒有看到「人」而已。 |
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