大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 許玉秀 已於民國91年10月9日廢止的公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，在第31條第1項第1款規定：「清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。」（以下簡稱系爭規定）本件聲請人基於兩點質疑，聲請本院大法官宣告該規定違憲：第一、行為時的廢棄物清理法第21條規定：「公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」授權系爭規定撤銷清除、處理技術員資格事項，違反授權明確性原則，系爭規定違反法律保留原則；第二、系爭規定以清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，撤銷技術員合格證書，係將雇主本身的違法或不當行為轉嫁由技術員承擔，違反不當聯結禁止原則。 多數意見無視系爭規定對人民職業執行自由[1]的重大限制，在主管機關已提升人權標準，針對廢棄物專業技術人員訂定新管理辦法之後，竟然實質推翻本院大法官歷來解釋原則，為欠缺人權意識且已遭廢止的系爭規定背書，而認為系爭規定並未逾越母法的授權，對人民工作權的限制，與母法規範目的有正當合理關聯，而且尚未逾越必要程度，符合憲法第15條及第23條的規定。本席基於職責，不敢保持沈默，爰提出不同意見書如后。 壹、多數意見實質推翻本院過去的解釋先例 一、本院大法官解釋先例採中密度審查標準 規範違憲審查究竟應該採取高、中或低密度審查標準，在關於基本權的審查，原則上取決於所審查的基本權類型，以及對基本權的限制程度。所謂對於基本權的限制程度，一般而言指涉的是比例原則的審查[2]，但是本院大法官釋字第443號解釋針對法律保留及授權明確性原則，也確立三種審查密度。如果對比例原則採取比較廣義的理解，則包括採取法律或法規性命令的規範模式，也關係公權力所耗費成本的多寡，因此當然有審查密度的問題；如果將法律保留與授權明確原則，一如傳統，獨立理解為法定原則的界限問題，則法定原則要求的寬嚴程度，也反應對基本權不同的限制程度，因此也有審查密度的問題。 釋字第443號解釋所確立的三種審查密度依序為：剝奪人民生命或限制人民身體自由，必須遵守罪刑法定主義，以國會通過的法律為之；限制人民其他自由權利，原則上也應由法律加以規定，但如果以法律授權主管機關發布命令為補充規定[3]，授權應具體明確；若僅屬於執行法律的細節性、技術性次要事項，而不涉及基本權的限制，則縱使沒有法律授權，主管機關也可以為必要的規範。換言之，涉及基本權的限制或剝奪，至少應該採取中密度審查標準，則限制生命或人身自由以外的基本權，雖然不必一定規定於國會通過的所謂制定法（formelle Gesetze），但制定法授權由主管機關發布命令為具體規定時，必須符合具體明確原則。釋字第443號所確立的中密度審查基準，之前早經釋字第313、360、367、390、402號解釋在案，之後釋字第454、465、468、474、479、488、491、510、514、521、524、530、547、570、577、593、594、600、602、603、604號等數十號解釋繼續援用，其中釋字第394號解釋特別針對裁罰性行政處分，宣告應遵循授權明確性原則，亦即採取中密度審查標準。 二、釋字第538號解釋改變解釋先例？ 本院釋字第538號解釋認為「建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」似乎並未嚴格要求具體明確的授權原則，但是如果根據該號解釋，認為本院大法官已改變釋字第443號解釋所確立的審查標準，顯屬誤會。因為：一者，該號解釋系爭規定，內政部營造業管理規則第7、8、9及16條[4]，是針對營造業分級的規定，雖然涉及營業自由的限制，僅屬於類似個別從業人員積極資格或消極資格的規定（本號解釋廖大法官義男、王大法官和雄不同意見書參照），不是裁罰性的規定，沒有悖離釋字第394號及第443號解釋所確立的標準；二者，該號解釋的解釋理由書明白揭示營造業分級制度，直接影響業者得承攬工程的限額，涉及人民營業自由的重大限制，為促進營造業的健全發展，並貫徹憲法關於人民權利的保障，仍應由法律或依法律明確授權的法規命令規定為妥，換言之，對於類似積極或消極資格的限制，給予合憲非難的宣告，而非合憲宣告。 總之，釋字第538號解釋的系爭規定屬於涉及營業自由、但非裁罰性、而且還不算是賦予人民不利行政處分的規定，因此可以認為該號解釋是針對限制人民基本權比較輕微的預防性的規定[5]，採取一個介於中度與低度之間的彈性審查標準，不能認為已經改變本院大法官至今相關的解釋先例。 三、本號解釋多數意見未附理由採取超低密度審查標準 多數意見開宗明義：主管機關在母法概括授權下所發布的命令，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用的文字，而應就該法律本身的立法目的及整體規定的關聯意義為綜合判斷；並且承認廢棄物清理法第21條規定，就廢棄物清理專業技術人員資格的授權內容與範圍，未為明確規定，只不過依法律整體解釋，該規定賦予主管機關行政院環保署的權限，包括對於專業技術人員適當執行職務的監督，進而認為系爭規定對專業技術人員資格的撤銷，並未逾越法律授權的目的。 多數意見既然認為廢棄物清理法第21條的授權規定不明確，但自規範目的，可以理解基於監督管理的必要，主管機關有權對廢棄物清理專業技術人員資格的得喪變更加以規範，顯然放棄授權須具體明確的原則，而採取屬於低密度審查標準，從結論來看，並且是超低密度的審查。因為屬於預防性行政處分，包括預防性不利行政處分的規定，根據釋字第538號解釋，甚至還採取合憲非難解釋模式，如果多數意見認為系爭規定不是裁罰性規定，理應至少以釋字第538號解釋的合憲非難模式作為解釋底線，那麼至少有一個不能認同、但可以理解的解釋基礎。令人遺憾的是，多數意見甚至不敢說明依照系爭規定撤銷廢棄物清理技術人員合格證書，是否非裁罰性的不利行政處分[6]，而只是提到防制環境污染多重要，如果單純強調公益，就可以選擇最低密度的審查標準，那麼剝奪人身自由或生命的規範審查，也不必要採取高密度的審查標準，因為甚至必須使用剝奪人身自由或生命作為保護手段，所保護的法益必定是極為重大的法益，多數意見以公益的保護作為理由，正好是毫無理由。 因為解釋結論未附理由，所以本件聲請的審查，是一個沒有審查的審查。 |
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