大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 二、我國學者見解 德國憲法上的「一事不二罰原則」，並非當然適用於該國秩序違反法，已如前述。而我國行政罰法一方面將德國法上不屬於「行政罰」性質的不利行政處分、其他不法效果等，大量「行政罰化」，另一方面卻沒有「處罰化」後適當的配套措施，譬如其爭訟應適用刑事訴訟程序（參考德國秩序違反法第四六條第一項）；行政機關於「追訴」行政違規程序，具有與檢察機關追訴刑事犯罪時相同之權利與義務（參考德國秩序違反法第四六條第二項）等。以致於行政機關與行政法院均無「偵查」權限，該法規定之想像競合犯、牽連犯究竟如何適用？作為「一事不二罰原則」適用前提的「刑事確定裁判」如何解釋？人民因受「一事不二罰原則」保護而防禦警察或檢察機關「追訴」時，其「防禦」的對象為何？實屬難解。如果以這樣的制度結構，再連結到德國「一事不二罰原則」的效力，使行政法院對違規行為人在一段生活過程中的一部分違規行為裁判確定後，其他違規行為均可「不究」，那麼行政罰領域可能成為最為射倖的法領域之一。 我國學者論述「一事不二罰原則」時，並未考量制度因素，多以德國基本法第一Ｏ三條第三項為理論基礎，主張「一事不二罰原則」可以適用或類推適用於範圍遠大於德國秩序違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行政訴訟程序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為「一行為不二罰」，尤堪憂慮。略敘如下： （一）吳大法官庚 「一個違法行為只因各機關為其本位的行政目的，訂定多種罰則，致生法律競合或想像競合，即一行為而違反數個處罰規定，或反覆違反同一處罰規定。刑法以保護法益為宗旨，尚且採從一重處斷（刑法第五十五條），行政罰所欲維持之行政目的，既不能與權利主體法益等量齊觀，更無一律分別處罰之理。本法（按：行政罰法）服膺一事不二罰之原則，仿德國之法例，第二十四條（按：行政罰之想像競合犯，法典稱「一行為不二罰原則」）……。」[32] 「最近實務上出現下列見解：「行政法上所謂『一事』或『一行為』，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用」（最高行政法院九十二年判字第一二九Ｏ號判決），並將原本正確之第一審判決廢棄。吾人遍查中外文獻，誠不知其所言何據？果如上述終審判決所云，則所謂「法規競合」、「想像競合」公認之法律概念即無存在餘地，至所謂以管制目的，排除一事不二罰之適用，亦非正確。試問刑法保護之國家、社會及個人法益重要乎？抑行政目的重要乎？刑法尚採從重處斷之吸收主義，何以行政罰無適用之餘地。按現代國家公共政策之推行，主要依賴公民之合作意願，而非處罰手段，不得已而用之，擇其一已足……。」[33] （二）陳教授新民 「一事不二罰（neb is in idem）之原則：是指同一個違背行政義務之行為，能否受到二度或二度以上之行政罰問題。這種情形可以分二方面來討論。第一：一行為同時觸犯二項不同法律之規定。……第二：一行為可能同時觸犯同一法律內的二項（或以上）條文，彼此間有牽連關係或是連續之關係；以及一個連續性行為可否分別處罰之？」[34] （三）洪教授家殷 「當一行為同時觸犯數個違反行政義務，而得受數個行政法規定之處罰時，……各種行政秩序罰之性質並無差異，應只得受到一次國家之制裁，故採取擇一從重之方式，比較符合一事不二罰原則之要求。」[35] （四）小結 以上學者論述，固均著重於受行政處罰之人民權益，值得推崇，惟有以下幾點可供商榷： 1.理論基礎 德國基本法第一Ｏ三條第三項規定「一事不二罰原則」的歷史淵源與目前發展，與實體法上違規行為之處罰應否承認想像競合犯、數行為應否分別處罰或刑罰與行政罰競合時如何處理完全無關，已如前述。論者從未說明此一憲法原則之意涵與各實體法域中行為數應如何界定及如何評價在規範內容上的關連性為何，即將「一事不二罰原則」作為違背行政義務之行為，在（裁判前）普通實體法適用上，應否成立想像競合關係、牽連關係或是連續關係以及如何處罰之比較憲法上的理論基礎，進而主張「一行為不二罰」，並強調其為「法治國家基本原則」。事實上其論述卻與其所引據為「法治國家基本原則」之「一事不二罰原則」的內容完全不符。 學者主張「一行為不二罰」，而該「行為」係指任何自然一行為者，只是將刑法上「想像競合犯」、「牽連犯」的概念，直接提升為憲法位階，如果以這樣的論述，主張「一行為不二罰原則」為「法治國家基本原則」，就其所引據之「一事不二罰原則」而言，純屬誤會；以之作為一種創見，則理論基礎尚有不足。 2.法律效果 「一事不二罰原則」即使類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其權利本質。個案追訴或裁判違反「一事不二罰原則」時，人民有防禦追訴或裁判程序進行之權利，如果作成裁判者，該裁判因違憲而得撤銷。以上我國學者之論述，脫離了此一原則之適用範圍及其法律效果，而泛引其作為實體法上如何界定行為數及其處罰的法治國家基本原則，可能發生以下問題： （1）不當連結：由於實體法上不承認想像競合犯、牽連犯，被學者未附理由的取代了「一事不二罰原則」的適用前提─即刑事裁判確定後另就同一事件再為刑事追訴或裁判，而使實體法上不承認想像競合犯、牽連犯，被不當連結到違反「一事不二罰原則」之法律效果而違憲； （2）可能疏略：論者泛引「一事不二罰原則」作為實體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原則，可能忽略了其本應發揮的效力。我國行政罰法之制訂，雖參考德國秩序違反法，但沒有追訴障礙[36]及其例外之相關規定，應是「一事不二罰原則」未能正確發揮功能的合理懷疑。 貳、「一行為不二罰原則」之意涵 本件解釋以「一行為不二罰原則」作為實體法規定行為次數及其處罰方式是否違憲之審查基礎，則「一行為不二罰原則」顯然已成為我國憲法上原則。惟憲法與大法官解釋並未就「一行為不二罰原則」之意涵如何，作成定義或解釋。學者主張「一行為不二罰原則」的比較憲法上依據為德國憲法上的「一事不二罰原則」部分，純屬誤會，已如前述。如將「一行為不二罰」的「行為」解釋為任何自然一行為或原則上為自然一行為者，只是將刑法上「想像競合犯」、「牽連犯」的概念，直接提升為憲法位階，理論基礎不足，自不能稱之為「法治國家基本原則」，已如前述。如果在大法官採用「一行為不二罰原則」之概念後，有學者再查證謂我國「一行為不二罰原則」來自於德國「一事不二罰原則」，因此「一行為」應解釋為「一事」，即依自然觀點判斷的一段生活過程，所以推論出「一段生活過程不二罰原則」為法治國家基本原則，則其謬誤，實不可以道里計。 釋憲實務上曾引起「一事不二罰」或「一行為不二罰」爭議的解釋，略計有：釋字第二七一號、第三三七號、第三五六號、第三八四號、第四九Ｏ號及第五Ｏ三號解釋。其中釋字第二七一號、第三八四號及第四九Ｏ號解釋，確實發生相當於德國基本法第一Ｏ三條第三項「一事不二罰原則」之適用問題，各該解釋所採見解，除釋字第二七一號解釋有待斟酌外，皆值贊同。 |
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