大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 二、合乎比例原則的行政手段 （一）違規停車的拖吊與持續的秩序罰 對於持續存在的違規行為，採取強制的排除手段，應該是保護法益所必要，但是可以衡酌受保護法益與限制違規行為人基本權之間的利害，選擇排除違規行為的手段。拖吊違規停車的車輛，或由交通勤務警察或依法令執行交通稽查人員代為移置，都是排除違規行為及違規狀態的有效方法，如果責令行為人自行移走車輛能馬上奏效，則責令行為人自行移開車輛，比起拖吊或由交通勤務人員代為移置，是更有效的手段，而且行政成本花費最低，對於原本就沒有違規停車自由的人，也是侵害最小的手段，因為遭拖吊或遭代為移置，可能較長時間失去使用車輛的自由，而且還要負擔移置費用，甚至有可能使車子受損。道路交通管理處罰條例第五十六條第二項規定上述三種排除違規行為的執行方法，可以由主管機關斟酌具體違規情況及執行條件，選擇執行方法，皆屬於有效而必要且適當的手段，與比例原則沒有牴觸。至於同時存在的秩序罰，因為是針對持續的違規行為的制裁，因此，並沒有雙重處罰的問題，自然也如多數意見所稱，沒有違反比例原則。 （二）連續舉發與連續處罰 根據八十六年一月二十二日增訂公布的道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定，違規行為人違規行為經舉發後，如果遭責令自行終止違規行為而不終止，或不在違規現場無法接收要求終止違規行為的命令，交通勤務警察或稽查人員可以連續加以舉發，但不管是否連續舉發，違規計點均僅以一次核計。遭連續舉發時，依照九十年一月十七日修正公布的同法第九條規定，對於舉發事實沒有異議的違規行為人，行為人可以不經裁決，逕行依規定違規事實的條款所定最低額繳納罰鍰。至於連續舉發的標準，也就是最低時間間隔，則規定於九十年五月三十日修正發布的道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十二條第四項，每逾兩小時，得連續舉發之。 綜觀上述規定，是否對於持續存在的違規行為予以連續舉發，交通勤務及稽查人員有裁量的權限，如果不予連續舉發亦無不可；違規時間久暫，影響舉發次數，但兩小時的時間間隔，僅為舉發的最低限制，超過兩小時以上，甚至五小時或六小時再行舉發，亦無不可；如果違規行為人對舉發的違規事實無異議，包括對違規時間和違規狀態無異議，而未經裁決，多次罰鍰皆以法定最低額計算，換言之，如果經裁決，以裁決所的裁決為準，則罰鍰額度，並非不可依情節的嚴重程度而提高，相對地，裁決所也可能認為連續數次的舉發偏離事實，或認定過於嚴格，而不依舉發次數科處罰鍰。至於不管連續舉發幾次，僅違規計點一次，雖然與本件聲請所涉及的違規停車無關，因為第五十六條第一項第一款的違規行為並不計點，但是從其他違規計點的情形來看（例如道路交通管理處罰條例第三十三條不遵守高速公路管制規定），顯然舉發次數多寡，與違規計點無關，不管舉發幾次，只算一次違規行為，違規計點一次。 從相關規定整理出來的幾個重點，可以得出幾個結論：（1）連續舉發不等於多次處罰，連續舉發是執法人員蒐集證據的行為，不是賦予行為人任何作為義務的行政處分，針對連續舉發的事實，裁決所還有評估認定以及就所認定的事實量定處罰程度的權限；（2）舉發次數並不作為違規次數的計算標準，違規停車一次，不管違規時間久暫，只算一個違規行為；（3）違規時間的久暫，原則上可以證明違規情節的嚴重程度，原則上以兩小時為最低認定標準，但因為交通秩序受干擾的具體程度、客觀交通條件的良窳不同，可能某些地區違規五個小時，和另一個地區違規兩個小時的情節相同，裁決所不必受舉發次數的限制，而可以斟酌情節，量定罰鍰數額；（4）如果違規行為人對舉發事實沒有異議，不須經過裁決，科以最低額罰鍰即可，縱使經過裁決，違規行為人所被科處的罰鍰可能更少；（5）因此，所謂連續舉發、連續處罰，並不是針對數個違規行為為多次處罰，而是對於一個違規行為，依舉發次數，認定違規情節的嚴重程度，以酌量加重罰鍰的額度。在違規行為人不反對的情形下，依數個法定最低額計算，如果經裁決，事實與舉發相同，沒有更嚴重或值得寬宥的情形，同樣依數個法定最低額裁定罰鍰，只是求量定罰鍰額度技術上的方便而已，並不因此改變處罰的次數，不管量定的罰鍰額度多少，只能算是一次處罰，並非多次處罰；（6）連續舉發的次數，代表違規時間的長度，也代表違規情節的嚴重程度，量定罰鍰可能超越一個違規行為的最高法定額度，但是應該認為是違規構成要件之外的特別加重條款，是客觀的、特別的加重量罰條件，因為他們沒有影響不法的數量評價，僅僅是影響不法的高度，並因而影響責任的高度。 （三）罰鍰的累進與比例原則[6] 依照多數見解，數個罰鍰合併計算，並沒有逾越法定最高額的問題，但是，人民卻可能因而寧願選擇將違規停車行為界定為刑事犯罪行為，而且採用罰金刑，因為罰金是刑罰，必須嚴格遵守雙重評價禁止原則，則繼續犯不會被認定為數行為，而且因為必須遵守法定刑上限，即使因情節嚴重而明定提高法定刑，也有法定最高刑的限制，比起多數見解的數違規行為觀點，科罰金對行為人較為有利。就這一點而言，本席的論點稍有優點，那就是雖然依據規定，採累進課處罰鍰的處罰模式，但裁決所對於連續舉發還有裁決權，如果違規停車對於具體交通情況並無影響，違規行為人仍可能獲處單一罰鍰最高額以內的罰鍰。當然，罰鍰累進的可能性基本上是存在的，所以採累進罰鍰的加重模式，會突破單一罰鍰的法定最高額上限，與罰金刑相比，還是不能完全排除是否符合比例原則的疑慮。那麼行政法規可以創造罰鍰累進的量罰制度嗎？ 罰鍰累進如果和現行刑法罰金制度相比，尤其是罰金額度尚未修正的普通刑法的罰金制度相比，累進罰鍰確實可能比罰金刑嚴厲，但是失衡之過，在於罰金制度改進速度不符合時代需求，罰金制度的改進，也包括採納累進制度的可能性，因此，就與罰金的比較而言，罰鍰累進表面上的嚴厲，無從非難。尤其當所有交通違規裁罰，在實務上已基於便利的需求，而依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表處罰時，裁罰空間已遭到壓縮，對行政處罰的量罰方式，亦應有別於傳統裁罰的思考。 就一違規行為的加重處罰而言，應該比較的不是罰金制度，而是數個違規行為。一個違規行為的加重，原則上不應比數個違規行為量罰重，但如果一個違規行為情節較為嚴重，可能比數個違規行為受更重的量罰，在刑法上也是如此。對數個違規行為量罰，可以量以最高法定數額，依系爭規定，自動繳納的違規行為人僅需依最低法定數額累進完納罰鍰，可見累進的加重方式，尚屬處罰與責任相當，還在比例原則容許範圍。 而且對於行政罰的量罰條件採取寬鬆的審查標準，准許行政罰擁有獨立的裁罰方式，相較於准許行政制裁規範在違規構成要件不必遵守法律保留原則，僅注意授權立法的明確原則，兩害相權，憲法應該就裁罰方式放寬罪責原則的要求。 （四）與比例原則並無不符 為了遏阻違規行為人的違規停車行為，或在交通條件十分惡劣的環境，至少使違規案例減少，以改善交通環境，連續舉發所導致的加重處罰，確實頗具有效性。違規行為的不法既然持續存在，就該不法予以加重處罰，也屬必要，再就依據上開規定的內涵可能的操作情況來看，執行起來並沒有不能避免的輕重失衡，換言之，上開規定並沒有誤導執行變成輕重失衡的瑕疵，用以處理交通違規停車事件，手段亦屬適當，因此與憲法上的比例原則並無違背。 |
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