大法官解釋 釋字第601號 |
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| 公佈日期：2005/07/22 |
| 解釋爭點 |
| 立法院刪除大法官司法專業加給之預算違憲？ |
| 憲法第八十一條規定：「法官為終身職，非受刑事或懲戒處分，或禁治產之宣告，不得免職。非依法律，不得停職，轉任或減俸」，係制憲者為保障法官獨立審判所作之制度設計，其解釋與適用自應以維護司法獨立為基礎。該條有關法官薪俸保障之規定，是否適用於大法官，解釋上所以易生困擾，係因依憲法增修條文第五條第二項之規定，大法官有明確之任期，並非終身職；且依同條第一項後段規定「司法院大法官除法官轉任者外，不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定」，致生憲法第八十一條是否全部不適用於非終身職之大法官之問題。惟大法官為憲法上法官，並受憲法第八十條之拘束與保護，為保障大法官能獨立行使職權，不受任何干涉，憲法第八十一條有關維護法官獨立審判之設計，除終身職之規定外，應適用於大法官。一般法官之終身職與大法官所採之任期制，從司法獨立原則解釋之，可知兩者均是用以保障職務獨立之方式，並不影響其所行使權力之性質，更無理由主張採任期制之大法官，無須遵守司法獨立原則，不受相關制度之保障。多數通過之解釋理由，就憲法增修條文第五條第一項後段及第二項規定之解釋，以及憲法第八十一條關於法官「非受刑事或懲戒處，或禁治產之宣告，不得免職。非依法律，不得停職、轉任或減俸」之規定，亦應適用於大法官，已有相當精闢之說明，本席亦甚贊同。 憲法第八十一條規定法官非依法律不得減俸，其中所謂「減俸」雖然與公務員懲戒法第九條第一項第四款規定，作為懲戒方式之一的「減俸」用語相同，但是不應作相同理解，而應解為單純薪俸總額減少。至於「法律」，則應限於憲法第一百七十條之形式意義法律，而不包括預算案之決議在內，因為預算案之決議雖與形式意義之法律有若干相似之處（如均經立法院三讀程序），但預算案每一年度實施一次即失其效力，而須一再反覆為之。故預算案決議不穩定之特質，如用以變更法官薪俸（不論調降或調升），則極為恰當-逐年隨立法院決議浮動之薪俸，豈能造就足以讓人民信賴的獨立司法？再者，以決議刪除部分預算之情況，往往係個別為之，欠缺整體擘畫之制度，致其客觀目的通常較諸法律之目的更難審查。而預算案決議適用之對象，亦非可與通盤調整比擬，而恐流於針對特定人所為之手段。 進一步析論，憲法對司法獨立原則與憲法第八十一條對法官之薪俸保障，必然同時要求立法者對於法官之薪俸，負有以法律建立合理、穩定薪俸制度的義務。因為非依法律不得減俸之規定，其能發揮規範意義之前提必是法官已能依明確之法律依據，定期支領固定之俸給，而且這些法制規範，必須是穩定、明確、不輕易變動的。否則想像以下極端情形：例如權責機關怠不制訂任何有關法官俸給之法律，僅以不定數額之預算逐年發給，而後主張法官無法定俸給可言，故亦無遭減俸之情事發生。如此，如何能謂提供法官合理之薪俸保障。該事例顯示一旦容許相關機關得以權宜之方式處理法官俸給，而不積極要求其履行法制建置之義務，將導致最徹底的非法制化手段，反而最能規避憲法第八十一條之規範；堂而皇之違反憲法第八十條之司法獨立原則。此等維護司法獨立所應有之考慮，對一般法官如此，對於制度功能即在審查政治部門決策合憲性之大法官則又更加重要。因此倘使立法者面對規範基礎不夠明確之法官薪俸制度，上開憲法規定亦必優先要求立法者履行法制化之憲法義務，以明確穩定之法律規定彌補法制之欠缺，而不容許其在立法之外，尚得遁入預算決議處理之途徑，以免政治部門得藉由每年編列及審查預算案之機會，逐年決定法官之俸給數額。 惟公務人員俸給制度之設計，仍應屬於政治部門政策決定之權限，對於其斟酌國家資源之配置、財政收支情形，而給予公務人員符合其身分職務之俸給之政策決定，應予尊重。因此政治部門對法官薪俸之調降，倘能謹慎維持司法獨立與權力制衡機制，在憲法的嚴格控制之下，並非一概不許。憲法第八十一條規定僅規定法官「非依法律不得減俸」，所謂「依法律」固如多數意見所指，不宜解為凡程序上以法律為之者，即一律為憲法所允許，但其實質之憲法界線，應以是否有害於司法之獨立性為度，在此之外，毋寧係以尊重政治部門之考量為宜，使之有適當之決策空間。故原則上調降法官薪俸之理由倘與司法權愈無關聯、愈是以通案方式為之、調整時間係向將來生效者，則愈無違憲之疑慮。 總之，憲法對大法官薪俸制度之保障，並非保障大法官薪俸須達特定數額或須包含特定項目，其毋寧是要求一個合理且由法律規定之穩定制度，以免政治部門藉由掌握立法或預算之權力，干預大法官獨立行使職權。如何建置合理之大法官薪俸結構與額度，乃屬政治部門之權限。立法部門與行政部門應依公務人員之身分與職務，及國家財政能力等因素通盤考量，以法律妥適訂定國家全體公務人員（含大法官）之薪俸制度。就此，司法釋憲機關應避免過度介入政治部門之決定。而在不影響司法獨立之限度下，亦應容許政治部門為建立合理之公務人員薪俸制度，或因重大公益目的，如國家因財政窘迫，經慎重之立法程序，對全體公務人員（含大法官）薪俸予以調降。尚無因憲法第八十一條規定，而獨厚法官待遇致完全不許調降之理[13]。只是鑑於對大法官既有俸給數額與結構之變動，尤其當變更結果較諸現狀不利時，確實有違反憲法第八十一條保障法官薪俸之嫌，因此必須在調整薪俸之程序、目的與適用時點上設定確切之憲法界限，並綜合審查其調整方式與影響層面，以判斷是否影響司法獨立，而不為憲法所許。 伍、本件立法院系爭決議與憲法保障大法官薪俸之意旨不符 我國公務人員之俸給制度，或許因應早年國家情勢，未採單一薪給制度，亦無周全、完整、統一的立法。大法官目前薪俸含月俸、公費與司法人員專業加給三項。其中月俸與公費之支給依據仍為民國三十八年一月十七日公布之「總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例」。至於司法人員專業加給（原稱「司法人員補助費」）部分，係依行政院四十一年四月二日發布之行政院臺（四一）歲三字第五一號代電司法院及司法行政部之司法人員補助費支給標準第一項第一款規定，將大法官納入得支領司法補助費之範圍內。大法官之薪俸結構嗣後均未曾更動，行政部門逐年編列含此三項目之人事預算；立法院並逐年通過，逾五十餘年。 |
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