大法官解釋 釋字第595號 |
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| 公佈日期：2005/05/06 |
| 解釋爭點 |
| 勞保局墊償雇主積欠工資後代位求償爭議之審判權？ |
| （二）行政處分 勞動基準法有關雇主應繳納一定數額之墊償基金，於雇主歇業、清算或破產宣告時，由該基金墊償積欠勞工之工資等相關規定，乃以公權力介入保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，具公法性質。勞保局為實現其收繳及墊償基金之行政任務，於雇主積欠工資，而經積欠工資墊償基金墊償後，原則上應以雇主為處分之相對人，作成限期繳納償還墊款，並載明逾期償還者，自逾期之日起，依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息之行政處分。又因行政處分具有執行力，故勞保局如選擇此種方式向雇主請求償還墊款，即無庸向法院起訴請求。 惟積欠工資墊償基金墊償積欠工資，以雇主歇業、清算或破產宣告為要件。故在雇主歇業，已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散之情形，或雇主因清算或宣告破產，而已指定清算人或破產管理人時，如仍以雇主為處分相對人，作成限期繳納償還墊款及利息之行政處分，顯然無法有效執行。為使行政機關直接有效實現其行政目的，自宜例外容許行政機關於依法墊償後，向法院起訴請求償還墊款。 （三）起訴請求 行政行為所生爭執之審理，原則上屬於公法性質者，歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟為謀司法資源之有效利用，發揮訴訟制度最大之救濟功能，亦得衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之運用。 勞保局向雇主請求償還墊款，為公法事件，已如前述，故雇主未於規定期限內償還墊款，而行政機關確有請求法院協助其實現行政目的之必要時，原則上仍應向行政法院提起一般給付訴訟，以符我國民事訴訟、行政訴訟審判權二元化之精神。 惟衡諸勞保局就勞工墊償工資之請求，業經依法詳予審查而為核定，故勞保局向雇主請求償還墊款之訴訟，其中權利義務關係應屬明確，行政機關所期待於訴訟者，不外取得強制執行名義，使其公法上之金錢請求權得以落實。而目前各高等行政法院並未設立強制執行處（註三），因此勞保局如向行政法院提起一般給付訴訟，縱獲勝訴判決，因各高等行政法院無法自行執行，而仍須囑託普通法院民事執行處代為執行，故少實益；況雇主歇業、倒閉、解散，或因清算或宣告破產而已指定清算人或破產管理人者，多於普通法院涉訟，為謀司法資源之有效利用，發揮訴訟制度最大之救濟功能，故勞保局向雇主請求償還墊款之方式，應認由普通法院行使審判權為宜。 （四）積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第十四條第一項前段規定之解釋 積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法，乃行政院勞工委員會依勞動基準法第二十八條授權訂定之法規命令（註四），本院解釋上不受其拘束，自不待言。該管理辦法第十四條第一項前段規定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權），依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款」。 由於勞保局與請求墊償工資之勞工間原無債權、債務關係存在；且勞保局依法請求償還之墊款，直接歸墊墊償基金，而非歸屬請求墊償工資之勞工；又勞保局償還墊款請求權之內容，乃依法明定，與請求墊償工資之勞工與其雇主間之工資債權內容、性質皆不相同，因此勞保局無從依民法第二百四十二條規定，「代位行使」獲准墊償工資之勞工與其雇主間之「最優先受清償權（工資債權）」（註五）。同理，因償還墊款請求權之內容，乃依法明定，與原工資債權內容、性質皆不相同，因此勞保局亦無從依民法第三百十二條或第七百四十九條規定，「承受」勞工與其雇主間之最優先受清償權（工資債權）（註六）。至該規定所謂「代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）」，應解釋為主管機關以法規命令訂定，勞保局以自己名義，依法向雇主或清算人或破產管理人請求償還之墊償基金墊款，有最優先受清償權。此一法規命令之規定是否妥當，雖有待商榷，惟並不因主管機關訂定法規命令時之用語，而使勞保局請求償還墊償基金墊款之性質，成為與原來私法上工資債權之範圍、內容具相同性質之債權，則無疑義。 上開規定，除易滋疑義之「代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）」，應作符合法律之解釋外，其餘部分「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款」部分，足以認定主管機關認勞保局向雇主請求償還墊款時，應向普通法院提起民事訴訟，與前開說明意旨，尚無不符。 （五）小結 勞保局向雇主請求償還墊款，乃行使公法上之金錢請求權，原則上應作成行政處分催繳，例外始得向行政法院提起一般給付訴訟。本件基於法治國家法院等值之基本原則、司法資源有效利用及發揮訴訟制度最大救濟功能之考量，則應認由普通法院行使審判權為宜。 貳、本件解釋範圍之商榷 一、司法院大法官就審判權爭議所為解釋之迷思 司法院大法官就審判權爭議所為解釋，嚴守「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之」之基本原則（本院釋字第四六六號解釋參照）。除因解釋當時行政訴訟法制未備而設例外（註七），在解釋方法上，凡認定應由普通法院審判者，必先確認因私法關係所生之爭執為前提（註八）；由行政法院審判者，必先確認因公法關係所生之爭議為前提（註九）；如果「因公法關係所生之爭議，由普通法院審判」，則須「立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計」（註十）。此一立法機關之職權，即使在個案爭執的裁判，而非整體制度之興革上，似仍不屬大法官之權限，否則即可能侵犯立法者之立法形成空間。 沿之成習的結果，是聲請人就審判權有爭執（註十一），大法官則僅就系爭事件屬「公法爭議、私法爭議」為認定，似乎決定了公、私法爭議的性質就決定了審判權，因而忽略了審判權分離在我國訴訟制度上所造成的問題，而只謀透過個案解釋，個別處理此一制度性問題，反認為就聲請人關於審判權爭議而作審判權制度之檢討，為訴外裁判。此一迷思，不僅使司法及學術機關為確認審判權而耗費龐大資源，反復就公法爭議、私法爭議為解釋與探討，且解釋與探討之結果，對當事人權益之維護，常緩不濟急（註十二）。 公、私法區分與不同審判權之聯結，並非憲法或法律上（註十三）之當然，而立法機關於設計訴訟制度時，尚得依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等，為合目的性之規範，其衡酌之結果是否符合憲法要求，仍屬大法官違憲審查之範圍，則在法律就特定事件之審判權歸屬無明文規定，而不同審判系間就該事件審判權之有無有爭執時，大法官自得基於法律與憲法之觀點，就公、私法區分與審判權之歸屬，分別為符合憲法意旨之認定。本件解釋如脫離前開大法官就審判權爭議所為解釋之基本原則與方法之限制，其解釋範圍及理由形成之空間，應更為寬廣。 |
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