大法官解釋 釋字第595號 |
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| 公佈日期：2005/05/06 |
| 解釋爭點 |
| 勞保局墊償雇主積欠工資後代位求償爭議之審判權？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 彭鳳至、林子儀 本席等贊同本件解釋認勞工保險局與雇主間因償還墊款所生之爭執，應由普通法院行使審判權之結論，但就本件解釋範圍及應由普通法院行使審判權之理由，尚有不同意見，爰提出部分協同、部分不同意見書。 壹、勞工保險局與雇主間因償還墊款所生之爭執，應由普通法院行使審判權之理由 一、積欠工資墊償基金之設立具公益目的，其管理程序、基金之收繳、費率之核定、勞工向勞工保險局請求墊償積欠工資之要件及程序、勞工保險局依法墊償積欠工資之審查及核定，以及雇主償還墊款之義務，完全受勞動基準法及積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法所支配，而無適用私法之餘地，其所衍生之糾紛，應屬學說上所稱之公法爭議事件： 1.積欠工資墊償基金之設立目的具公益性質 勞工與雇主間因勞動契約所生工資糾紛，屬民事紛爭。惟政府為保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展（勞動基準法第一條參照），乃於勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償。因此墊償基金自其設立目的觀之，是以公權力強制多數雇主依法提繳積欠工資墊償基金，並以公權力介入特定雇主積欠工資之墊付作業，使勞工之工資在法定範圍內能依政府之行政行為而即時獲得支付，以確保勞工權益，促進社會與經濟發展，故其設立目的具有公益性。 2.墊償基金之管理、基金之收繳、費率核定，為國家機關依據公法而行使公權力之行政行為 積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法（以下簡稱管理辦法）第二條規定：「積欠工資墊償基金（以下簡稱本基金）由中央主管機關設積欠工資墊償基金管理委員會（以下簡稱管理委員會）管理之；其有關收繳、墊償及運用等業務，委任勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦理；必要時，並得將其運用，委託金融機構辦理。前項委託金融機構運用相關事宜，由勞保局擬定，提經管理委員會通過，並報請中央主管機關核准後辦理」。同辦法第三條規定：「本基金由雇主依勞工保險薪資總額萬分之二.五按月提繳」。勞動基準法所稱主管機關，在中央為行政院勞工委員會（勞動基準法第四條），因此墊償基金之管理、收繳及費率核定，均屬行政院勞工委員會所設積欠工資墊償基金管理委員會、行政院勞工委員會委託辦理基金收繳有關業務之勞工保險局，為實現保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展之行政目的，居於統治主體之地位，適用公法規定所為之行政行為（註一），自與行政私法行為有異（註二）。縱其部分經費來源並非出於國庫，但係由國家依法強制具有雇主身分之人民提繳，故既非國庫行政，尤非私人財產之管理運用，而係行政機關為實現公益目的，依據公法規定以行使國家公權力之行政行為。 3.雇主提繳墊償基金，為公法上義務 勞動基準法第二十八條第二項前段規定：「雇主應按其當月僱用勞工投保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，作為墊償前項積欠工資之用」。因此雇主提繳墊償基金之義務，乃依勞動基準法第二十八條第二項前段規定而當然發生，與其私法上是否按期給付工資並不相關，換言之，即使雇主從未積欠工資，國家仍課予雇主按月繳納積欠工資墊償基金之義務，雇主如有違反此一公法上金錢給付義務者，應依九十一年十二月二十五日修正前同法第七十九條第一款裁處罰鍰，雇主對裁處罰鍰之行政處分若有不服，自應循行政爭訟程序，請求救濟。 4.勞工請求墊償工資，為公法上權利 管理辦法第八條、第九條、第十條分別規定勞工向勞工保險局請求墊償工資之法定要件及程序，並於第七條規定：「本基金墊償範圍，以申請墊償勞工之雇主已提繳本基金者為限。雇主欠繳本基金，嗣後已補提繳者，勞工亦得申請工資墊償」。第十一條規定：「勞工故意隱匿事實或拒絕、妨礙查詢，或為不實之舉證者，不予墊償」。由此可知，勞工向勞工保險局請求墊償工資，是勞工依勞動基準法第二十八條第一項、第二項及管理辦法第七條、第八條、第九條、第十條規定，行使其公法上所定之權利，因此必須具備法定要件、依法定程序辦理。既非勞保局主動「清償」雇主對勞工之工資給付債務，亦非勞工向工資債權之「法定保證人」請求履行「保證契約」所得實現之權利。故該辦法第十三條規定：「勞工對勞保局之核定事項有異議時，得於接到核定通知之日起三十天內，繕具訴願書，經由勞保局向中央主管機關提起訴願」，即勞工對勞保局是否墊償工資之核定，認其違法或不當而有爭議時，為公法爭議，應循行政爭訟途徑，請求救濟。 5.雇主償還墊款，為公法上義務 雇主應給付勞工工資之債務內容，依其與勞工訂立之勞動契約內容而定。勞工之工資請求權，有每日到期、每星期到期或每月到期等不同；其時效之起算，亦因到期日約定之不同而不同。此外，就工資請求權可以訂立保證契約、設定擔保，亦可約定利息給付。 勞動基準法第二十八條第四項則明文規定：「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」。因此雇主應償還墊款之義務，係以積欠工資墊償基金之墊款為給付內容，於勞保局規定之期限內，一次償還積欠工資墊償基金，逾期償還者，自逾期之日起，依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息（管理辦法第十四條第一項後段），乃依法律特別規定之內容而發生之公法上金錢給付義務，與其應給付勞工工資之債務內容、性質，皆不相同。因此，雇主就此一公法上金錢給付義務之發生及其範圍有爭議時，屬公法上爭議，應循行政救濟而非民事訴訟途徑，請求救濟。 二、勞保局向雇主請求償還墊款之方式 （一）概說 國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，固經本院釋字第五四○號解釋有案。惟此種選擇，有其限制，除法律明文規定行政行為方式者，行政機關無選擇自由外，行政機關原則上亦應自行實現其行政目的，不得逕行請求法院協助其實現，否則即不符合司法與行政分立之憲法基本原則。且行政機關不作行政處分而直接起訴，亦不符合人民之利益。因為人民不服行政處分，可經由訴願程序審查行政處分之合目的性，對人民權利之保護，較為周延。除非有特殊情形，如因行政處分無法有效執行，而以取得法院判決為執行名義係實現行政目的之較直接有效方法時，始得例外許可行政機關以直接起訴替代作成行政處分。 勞動基準法第二十八條第四項後段固規定「雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」。惟雇主未於規定期限內償還墊款者，行政機關應如何行使其公法上請求權，同法未設明文規定。因此，勞保局向雇主請求償還墊款之方式，得依前述原則與例外情形定之。 |
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