大法官解釋 釋字第588號 |
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| 公佈日期：2005/01/28 |
| 解釋爭點 |
| 行政執行法拘提管收事由相關規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 許宗力、王和雄、廖義男、林子儀、許玉秀 本件係在審查行政執行法第十七條第一項各款作為違反公法上金錢給付義務強制執行程序之拘提管收事由，是否符合憲法意旨，以及拘提管收制度之正當法律程序。在正當程序方面，多數意見主張必須拘提與管收分開成兩個不同程序，分別聲請、審查與裁定，不得再有一次同時申請拘提、管收，一次同時裁定發出拘票與管收票之情事發生，並要求法官裁定管收必須開庭審理，單純書面審查尚屬不足等等，如果管收作為強制執行手段合憲的話，本席等對此正當程序之要求極表贊同，並認為經此程序面之改善，應可大幅並有效提昇人權之保障。惟本席等對以管收作為實現公法上金錢債權之強制執行手段，根本就持否定態度。關於系爭管收制度是否合憲之審查，多數意見持部分違憲、部分合憲見解：違憲部分指第十七條第一項第四、五、六款等管收事由，就此，本席等敬表同意，惟所持違憲之理由尚與多數意見所持者有所不同；至於合憲部分之第一、二、三款管收事由，本席等認亦屬違憲，爰提出部分協同、部分不同意見書如後。 按行政執行法第十七條第一項各款管收事由中，第一至第三款屬不履行金錢給付義務的管收事由，第四至第六款則屬不履行協力義務的管收事由，其合憲與否的考量因素與理由構成不同，故以下分別情形說明之。 一、管收作為強制人民履行公法上金錢給付義務之手段（第十七條第一項第一至第三款） 管收涉及人身自由之限制，而人身自由又可謂其他自由權之基礎，政府欲採取限制人身自由作為達成一定目的之手段，應慎重為之。故即使管收期限最長不得逾三個月（行政執行法第十九條第二項參照），其合憲與否仍當以嚴格審查標準審查之。 管收制度的立法目的，乃在保全並實現各種公法上之金錢債權，俾滿足公共財政之需求，確保國家各項任務之實現。按公共財政需求如未能滿足，致國家任務無從實現，國家存在正當性也因此瓦解，是管收制度所追求實現公法金錢債權之目的，應可認屬特別重要公共利益，其目的自屬合憲，合先敘明。 管收制度的存在，對於公法上金錢債權之實現，確屬有助於達成目的之有效手段，縱此「成效」並非由於管收制度可直接作用於應供執行之財產，使金錢債權得以保全、實現，而係因管收制度作用於人民的心理，使人民在不欲被限制人身自由的壓力下履行義務，為金錢之給付，或不敢為妨礙執行之行為，就其欲達到的目的而言仍屬有效，只是在所謂的執行績效內，當然不免夾雜著部分確無資力的義務人，四處告貸、八方舉債的無奈。另一方面，管收制度對某些打定主意堅不履行義務的個案，仍起不了作用，因此，管收制度的有效性仍有一定之界限，惟尚無礙其通過手段適合性的檢驗。 然以人身自由之限制促使人民履行金錢給付義務，手段可謂極其嚴苛，如國家尚有其他同等有效且對人民基本權較小侵害的手段可資運用，仍應優先採用該其他較小侵害手段。在通常情形，行政上強制執行於法定義務人資力已不足以清償公法上金錢債務時，即應終結（行政執行法第八條第一項第三款參照）；惟當執行實務陷於「人民究竟尚有無可供執行之財產」之懷疑，執行機關又認定「應有某種執行標的存在卻始終找不到」時，就會產生如何突破困局的問題。我國現行行政執行法第十七條第一項第一至三款之規定，有把這種困局的發生先推定為由法定義務人所造成，再由法定義務人負擔確無資力的舉證責任之嫌疑。因為邏輯上，當執行機關「懷疑」義務人仍有履行可能，執行卻無效果時，前提一定是認定義務人有積極隱匿、減少應供執行財產之行為，否則上開「困局」並不成立。此三款規定並列的結果，則變成第一款概括規定為法定義務人「顯有履行之可能，故不履行」之情況，第二、三款再分別將「故不履行」具體化為義務人「顯有逃匿之虞」之情狀，以及「就應供強制執行之財產有隱匿或處分之情事」，於是，執行機關幾乎只要把執行成本投擲在某些「看得到」但「與其本身之經濟能力並沒有必然關係」的事物上－－例如衣飾華麗、吃喝玩樂、出入轎車依舊等「奢侈」、「浪費」行徑－，就可轉以管收為手段，製造義務人之心理壓力，逼使其履行，而不須盡力去調查並防止人民有隱匿、脫產等較難證明的妨礙執行之行為，造成執行成本分配的本末倒置。無履行能力的義務人可能獲得親友照顧或選擇舉債度日，使其表面上看起來「顯有履行可能」，但是系爭規定卻使其僅因錦衣玉食的表象，就要面臨遭管收的危險，而且往往即使努力證明也未必獲得信任，因此系爭規定的弊端，實非執行上嚴加把關即可避免。另一方面，執行機關果能證明法定義務人確有隱匿財產之情事，本應盡力為發現財產必要之調查並直接予以執行，即使對義務人亦可能造成其他基本權之限制，惟應不致更強於拘束其人身自由。 德國在面臨類似上開「困局」時所採取之手段，頗有參考之價值。德國法制是設定一個要件非常具體、客觀的十字路口（註1），並使義務人在十字路口上作為選擇方向的主人，並不令其陷在與執行機關在真相上纏鬥的困局內。德國聯邦行政執行法第五條第一項、租稅通則第二八四條等所準用之民事訴訟法第八九九條以下，在合乎一定之要件時，課予義務人提出財產清冊以揭示其財產狀況及於一定期間內曾為之特定財產處分行為之義務（註2），並就其真實性作成替代宣誓之保證（註3）。義務人亦瞭解自己在十字路口的選擇將發生一定之法律效果：亦即，執行機關將以義務人所揭示並保證其真實之財產清冊為依據，尚有財產則續行程序，若無財產即終結程序，若所提出經過代宣誓之保證之財產清冊有虛偽不實之情形，亦將構成德國刑法第一五六條、第一六三條以下之以虛偽保證代替宣誓罪，得處三年以下或一年以下不等之有期徒刑或罰金。義務人作成代宣誓之保證後，不僅列入被稱之為黑名單之債務人名冊，也產生信用破產之結果。只有當義務人連自我決定及自我負責都拒絕，亦即無正當理由拒絕提出財產清冊、或拒絕作成代宣誓之保證時，才可由執行官署依據民事訴訟法之有關規定聲請法院命令管收（德國民事訴訟法第九百零一條參照），促其作出此不具可替代性之選擇。綜上，德國之制度乃以信賴人民以及要求人民為自己行為負責為基礎：既非一開始即動用管收手段作為恫嚇，強迫人民履行，當人民主張其確無履行能力時，國家亦尊重該等主張，轉以為代宣誓之保證終結執行程序，並使之發生一定之法律效果－－確不具履行能力者，將因此受到經濟地位之不利益；其為虛偽報告者，將面臨刑事責任之追究。相較於我國行政執行法第十七條第一項第一至三款之規定，足證德國代宣誓之保證制度，係屬效果相同而侵害較小之手段，系爭規定以管收作為實現公法上金錢債權之間接強制手段也因此難以通過必要原則之檢驗。 |
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