大法官解釋 釋字第585號 |
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| 公佈日期：2004/12/15 |
| 解釋爭點 |
| 真調會條例違憲？ |
| 雖然外國法制似乎都沒有否定立法調查權包含行政制裁權（註十），但外國法制並不能成為本國法限制人民基本權的理由。縱使多數意見已限縮行政罰鍰的行使條件，將罰鍰裁決權交由立法院院會行使，但恐怕徒增院會的負擔而已。本席期待本國的立法者，能夠勇於突破，寬容以待一般人民，賦予自己一個獨立而對政府機關有強制力、但對一般人民寬容的立法調查權！ 三、民主原則對真調會條例的重要性 （一）真調會條例的規範目的 真調會條例第一條規定：「為查明中華民國九十三年三月十九日槍擊總統、副總統候選人事件（以下簡稱三一九槍擊事件）真相，平息選舉爭議、安定政局，特制定本條例，並據以設置三一九槍擊事件真相調查特別委員會」。所謂調查三一九槍擊事件真相、平息選舉爭議、安定政局，用憲法的語言加以描述，就是調查三一九槍擊事件是否扭曲第十一屆總統、副總統選舉的多數決，也就是要調查最高行政權的產生是否符合民主多數決原則。民主多數決原則，賦予現代民主國家存在的正當性，也是憲法正當性的基礎，沒有民主多數決原則為依據，民主國不存在，民主國的憲法也不會存在，則憲法不會有能力賦予任何權力以正當的基礎，更不會有供憲法上其他基本原則生存的空間，民主多數決因此是一切正當法律程序之王。這個程序之王之所以會造成政局的不安定，而且是有必要採取緊急手段儘快排除的不安定，正是因為它與每個有投票權人的自由意志是否遭受扭曲或侵害，以及與所有有投票權人的自由意志是否真實呈現，有直接密切關係。真調會條例以查明最高行政權的形成過程中，民主多數決是否遭到扭曲作為規範目的，因而具有憲法上的正當性。 （二）真調會組織與民主原則 多數意見認為真調會開始行使調查權的最低人數，最好明定於真調會條例，看似對於真調會的運作表示意見，其實因為涉及計算出席人數的基數，關係真調會組織是否符合民主原則，屬於憲法上重要問題。真調會代表立法院行使立法調查權，必須是立法院精確的分身（genaues Abbild des Parlaments），真調會條例既然規定真調會委員依政黨比例由十七人組成，不足十七人的真調會就會是一個不完整的分身，一個不完整的分身，會使真調會條例所追求及要求的民主原則遭到規避。 民主多數決依實際表決基數或法律規定的表決基數，可以區分成單純多數決（einfache Mehrheit）與絕對多數決。單純多數決不計算棄權及無效票，但多數須達有效票的過半數；絕對多數決則包括過半數決及三分之二、四分之三或五分之四等特別多數決（special majority/qualifizierte Mehrheit）；如果採取實際表決基數，而以比較多數議決，則稱為相對多數決（註十一）（例如一般民意代表選舉）。真調會條例第六條第一項規定：「本會之決議，應經過半數委員之出席，出席委員過半數之同意行之」，第二項規定：「本會調查報告之定稿及公布，應經全體委員過半數同意行之」，皆採取過半數多數決。在表決方式確定之下，真調會行使職權是否符合民主多數決原則，決定於過半數出席的計算基數。對於計算基準，真調會條例在第六條第一項並未明文規定，在第二項則規定為全體委員，究竟全體委員如何理解？第一項與第二項規定的計算基數是否相同，在真調會條例第二條所規定的十七人，至今未全部選任完成，而僅以已選任的十二人開始對外行使職權的情況下，即引發疑義。例如憲法法庭於十月二十九日行言詞辯論時，有鑑定人即認為真調會條例第六條的計算基數為目前已選任的十二人，形同將計算基數解釋為現有總額。假設此種解釋正確，則如果真調會僅選任九人，甚至僅選任五人或四人，應該並無不許之理。然而，姑不論如此一來，真調會的調查是否具有足夠的公信力，卻一定會產生一個違反民主多數決的風險，亦即掌握人事任命權的行政權，可以藉由任命少於法定人數的委員，以使過半數人數降低的方式，製造少數操縱的機會。例如，如果基數為法定的十七人，則必須有九人出席方能開會議事，有五人意見相同即可作成決議；如果基數可以降為九人，理論上三個人意見相同即可作成決議；假設僅僅任命五位委員，則三人出席，兩人同意，即可作成決議。 除了依真調會條例第五條規定，委員提案調查，應經其他委員四人審查同意，可以得知真調會委員至少必須達於五人，方能開始運作之外（註十二），並無其他規定可以確認真調會開始行使調查權的最低人數限制，如果真調會條例第六條第一項的計算基數及第二項所規定的全體委員，不能解釋為法定的十七人，則豈非五位真調會委員即可組成真調會？五位真調會委員又如何能真正代表全部的立法委員？ 由於真調會條例第二條第二項規定，已將選任委員的權限，實質上賦予真調會召集委員，真調會召集委員欲完成全部委員的選任，並無任何法律障礙。於十七位委員全部選任之後，真調會方開始行使調查權，應該是真調會條例的真正意旨，也是合乎憲法民主原則的期待。至於真調會條例第三條規定，該條例公布後十日內，真調會委員應自行集會，互選出召集委員，其後一切會議由召集委員召集之，旨在促使召集委員及早選出，以便依同條例第二條第二項規定，在政黨逾期未提出推薦人選時，逕行選任調查委員以組成調查委員會，第三條是關於組成調查委員會及召集委員召集會議的權限規定，並非真調會對外行使調查權的依據，因此召集會議時，究竟有多少委員已經根據條例第二條、第十五條第二項及第十六條選任出來，並不重要。 |
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