大法官解釋 釋字第584號 |
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| 公佈日期：2004/09/17 |
| 解釋爭點 |
| 道交條例禁曾犯特定罪者駕計程車規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 林子儀 本案涉及道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定，是否侵害人民受憲法第十五條保障之職業自由；以及是否牴觸憲法第七條保障人民平等權之意旨？系爭規定之目的係為維護搭乘計程車乘客的生命、身體、自由與財產安全，而限制「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決確定者，不准辦理計程車駕駛人執業登記。」本席絕對支持政府應對營業小客車（以下簡稱「計程車」）作有效管理，以提供社會大眾優良品質的計程車服務；本席也同意，應限制對乘客的生命、身體、自由與財產有明確危險者，擔任計程車駕駛。惟迄今為止，人類的知識尚無法提供一百分之百正確的科學方法，足以辨識哪類人在一定的情境下一定會危害他人的生命、身體、自由或財產。因此，政府為保護乘客的生命、身體、自由與財產，而限制如上開規定之一定犯罪前科者終身不許從事計程車駕駛工作時，實是對此類有一定犯罪前科者一定會再犯同類犯罪行為的一種臆測。固然，本席也同意政府在無百分之百的確定依據下，確有依據現有的知識作風險的評估與管理之必要性；本席也可同意有一定犯罪前科者於擔任計程車駕駛之際，確有再犯之可能性，故政府對其擔任計程車駕駛職業之資格作一定之限制，並不必然違反憲法保障人民職業自由的意旨。其限制是否合憲，端視其限制採取如何之手段，以及我們要採取如何的審查標準審查其合憲性。 就此，本席贊同多數意見的觀點，認為系爭規定對職業自由的限制屬於職業主觀資格限制，其合憲與否的審查標準應較諸對職業行使方式限制之審查標準更為嚴格。惟多數意見雖採取較嚴格的審查標準，並歷經調查程序，確知立法者立法之前完全沒有任何預測基礎、立法之後對於手段的有效性亦無法提出合理說明的狀況下，猶仍認為本案系爭的法律規定尚屬合憲。本席礙難贊同其論理與結論，爰提不同意見書如下： 一、職業選擇自由之限制是否合憲之審查應採取較嚴格的審查標準 本院過去對於執行職業方式與職業選擇之限制，並未明顯區別審查標準高低不同，釋字第五一Ｏ號解釋理由書謂：「工作與公共利益密切相關者，於符合憲法第二十三條比例原則之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律加以限制。」（本院釋字第四Ｏ四號解釋意旨亦同），而本案多數通過之解釋文雖與前揭解釋無異，但在理由書中則特別指出「對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準……人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制。」惟多數意見沒有說明為什麼針對職業選擇自由的限制，較諸針對執行職業方式的限制，司法釋憲者應該採取較嚴格的審查標準審查其合憲性。推測其意，應係就職業選擇自由的限制與執行職業方式的限制，對個人職業自由的限制之程度不同，故而對其合憲性之審查，亦應有不同程度的審查標準。惟本席以為，在審查政府對職業選擇自由的限制之合憲性時，所以不能採取寬鬆的審查標準，而必須採取較嚴格的審查標準的理由，主要原因在於職業選擇自由對個人發展自我與實現自我，具有重要的意義。在現代民主社會中，職業不僅提供個人現實生活所需的經濟基礎條件，也是個人得藉以發展能力與實現理想生活型態的屏障與途徑，乃至於個人建構其存在意義與自我認識的要素之一。故而經由保障人民職業的選擇自由，人民方得以自由地發展自我、實現自我與完成自我。由於職業的選擇自由與個人人格的自由發展密不可分（註一），政府如欲對其加以限制，自應以較嚴格的審查標準審查其合憲性，以免政府過度且不當的限制。 二、如何運用較嚴格的審查標準審查系爭職業選擇自由之限制規定 本席以為採取較嚴格審查標準如欲有其合憲性控制上的意義，而非流於紙面文章，在操作上即意謂要求立法者提出更重要的立法目的，並以實質有效且侵害較小之手段達成目的。換言之，手段不能僅是可以達成目的，而必須是可靠、具備實效，與目的之達成具有實質關聯性之手段；同時，該手段固然不必是侵害最小的手段，但最起碼必須是經過斟酌選擇對人民權利侵害較小的手段。尤有甚者，相關政府機關的選擇不再享有合憲推定，其因此須對於上述目的之重要性、手段之實質有效性與其侵害程度係可接受等，負舉證的責任（註二）。一般而言，我國司法違憲審查制度受限於抽象審查的機制設計，相關政府機關的舉證責任往往難以彰顯，司法釋憲者也少有揭露在事實層面如何形成心證的過程，司法違憲審查過程的舉證問題因此也較少受到關注。但是在本案中，多數意見確實就手段之有效性與侵害程度有所調查、認定，從而在本案中，我們應深刻地檢討當採取較嚴格之審查標準時，相關政府機關的舉證責任問題。 惟多數意見所謂採取較嚴格的審查標準，似主張除要求系爭法律規定所維護之公共利益必須「更為重要」之外，手段均須屬「必要」，此外即無其他更加嚴格之要求。而在實際適用該審查標準時，由於「更為重要」的公共利益，其標準往往流於抽象，不容易區別提高審查標準的實益。至於有關手段的審查，我國釋憲實務上所謂「必要」手段，在不同個案中往往代表不同程度的合憲性要求，而嚴格與否乃是取決於對於「必要」手段的認定，以及對相關政府機關宣稱系爭手段係屬「必要」之說理與舉證要求。然而根據本案多數意見之說理，無論是對於手段侵害性的接受度以及對其有效性的採認，所反映的僅是一種相當低度的標準與舉證要求，幾至難以分辨其所宣示採取之較嚴格審查標準與寬鬆的合理審查標準有何差別。多數意見認可法務部及警政署所提出的民國八十六年之累（再）犯率統計數字，並對比於修法後犯上述之罪人數已呈下降趨勢等，作為系爭手段有效性之合憲論據。姑不論上述數據的解讀是否合於統計數據原本之意涵，以及選取修法前的累（再）犯比率與修法後計程車駕駛人犯特定之罪人數兩組數據加以比較，是否有對比判讀的意義。累犯乃指受有期徒刑之執行完畢、或受無期徒刑或有期徒刑一部之執行而赦免後，五年內再犯有期徒刑以上之罪者（刑法第四十七條參照），故累（再）犯率之合併統計數據是否足徵說明「終身」限制的有效性或必要性？上述計程車駕駛人犯特定罪之人數統計，其中之犯罪人是否曾有犯罪紀錄？其犯罪態樣是否與計程車之駕駛營運相關，例如以計程車為犯罪工具或利用駕駛營運之機會犯罪等等？諸如此類對於說明修法效果因果關係的重要論據，多數意見卻少有考量。又試問倘使特定犯罪之累（再）犯比率，確實顯示其相當危險，則主管機關仍容許有一定犯罪前科而在修法前已領得執照者繼續營運（註三），豈非自相矛盾？何況，多數意見所認定犯罪數量下降此一單純的數據，或許可能是肇因品牌計程車之逐步建立、或因行動電話之普及、或因定點無線電預約叫車服務之推廣。但多數意見卻認定上開法務部與警政署之統計數據，已足證實相關政府機關對採用終身限制手段之實效性之舉證說理義務的要求，以及所謂「必要」手段的認定。如此推論，如何能謂對相關政府機關之舉證責任，已善盡審查之責。更遑論相關主管機關對於是項限制，根本沒有任何預測基礎與追蹤成效的作為，本案審理參考或引用的統計數據都是在本院一再要求之下，相關主管機關方才配合完成調查。無怪乎欲進一步要求其提出更切合系爭立法之實證資料（註四），尤其難也。 |
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