大法官解釋 釋字第583號 |
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| 公佈日期：2004/09/17 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員考績法對免職無懲處權行使期間規定違憲？ |
| 系爭專案考績免職處分究應適用哪一套體制之期間模式？本席認為，本院釋字第四九一號解釋縱將專案考績免職處分定位為「實質上屬於懲戒處分」，仍無意使長官為系爭處分之性質由行政行為轉變成司法行為，蓋相關解釋僅指出受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，以及懲戒處分構成要件須遵守法律保留原則，並未要求作成系爭處分的「組織」與「程序」亦須全面地符合司法行為的應然架構（公務人員考績法第十四條參照）。是解釋文所謂的「實質懲戒處分」，在懲戒、懲處並行之雙軌制未被宣告違憲之情形下，恐怕意僅在揭櫫免職處分亦具處罰內涵，呼籲立法者應儘速釐清懲戒與懲處糾葛不清之關係而已，並沒有意思要變動，也不可能變動由長官所為處分之行政行為屬性。就像法律授權行政機關發布法規命令，法規命令也不會因具實質法規範性質，或因法律之授權，就被定性為立法行為，毋寧其行政行為之屬性從未被質疑過。是以，雖然具有懲戒實質，專案考績免職處分既經立法者劃歸於考績法制內，且多數意見於承認其是實質懲戒處分之同時，亦不否定其落腳於考績法之合憲性，即應理論一貫地尊重立法者的制度選擇，在法律適用及解釋上，本於考績法制「行政監督考核」目的，以當年度為其行使期間，並無類推適用以司法行為作為規範內容，制度功能並迥然有異之公務員懲戒法之餘地。容本席再次強調，發生於兩、三年前，乃至五、六年前，甚至八、九年前的違法失職行為，即使再怎麼嚴重，即使今年才得以發現，但不移送懲戒，而偏要當作今年的重大過犯，以今年專案考績懲處，豈能與考績之本質功能無違？ 本席甚至認為，多數意見一方面承認長官有權作成專案考績免職處分，另方面又只因其實質懲戒性質，就要求其行使期間應類推適用司法懲戒權的行使期間，此固與釋字第二九八號解釋允許司法機關審查考績免職處分之「不當」的看法前後呼應，卻沒注意到這種作法根本就是將系爭處分逐漸養成一頭寄生在考績法制內，卻又與考績法制格格不入、混合司法權與行政權性質的憲法理論怪獸，不僅使權力分立混淆不清的局面更形惡化，將來若再遇到對系爭處分須為解釋的具體案件，憲法上關於權力分立的說理將愈顯吃力。 再者，多數意見一方面堅持考績法未明定懲處權行使期間，是立法缺漏產生之漏洞，並認為公務員懲戒法第二十五條第三款之規定，適為填補法律漏洞的唯一正解，另方面卻又接著嫌這個正解未區分各種情形，一律以十年為懲戒權的行使期間，與比例原則未盡相符，有待有關機關通盤檢討修正，豈不矛盾？因如果「未盡相符」，指的是違憲，本席不理解的是，大法官有何立場要求相關機關應類推適用一個被大法官自己認定違憲的法律規定？或許多數意見使用與比例原則「未盡相符」一詞指的其實不是違憲，其真意還是合憲，只是系爭規範內容尚有改進空間。果真如此，本席依然不解的是，既然法律合憲，如何有大法官指示進一步修改方向之餘地？合憲之餘的進一步法律修改，難道不是政策形成問題，而須歸政治部門掌理嗎？司法者在此越俎代庖，即不免有逾越權限之嫌。 最後附帶一提，「未盡相符」一詞是否適宜出現在解釋文，一直是困擾本席的問題。與憲法是否相符（是否違憲）的審查，依本席之見，答案只有合憲與違憲兩種可能，且只能選擇其一，並沒有百分之七十或百分之九十合憲的道理，即使認為系爭法律確有不妥，但只要不能獲致確實違憲之心證，還是應作成合憲宣告，而不是宣告其與憲法未盡相符。此外，未盡相符之宣告也無法與本院過去作過的警告性解釋類比，因為在警告性解釋的情形，系爭法律還是合憲，只是隨外在環境變化，未來可能變成違憲，故立法者有密切配合時勢發展，適時修正法律之義務，但無論如何，在解釋作成之時點，系爭法律依然是百分之百合憲的，而不是未盡合憲。 【註腳】 註一：至於由司法掌懲戒之憲法價值決定是否妥適，即使本席有所疑慮，亦非大法官所能置喙。 註二：質言之，以後考績法不應再允許針對單一違法失職行為作專案考績懲處，只宜針對平時工作表現打分數、評等第，以供未來升遷與否參考。惟正是以分數等第為評量方式，所以沒有保證「永遠及格」之理。人民通過國家考試取得公務員資格後，其職務表現仍應持續地適於所執行公務的性質與需求，以確保國家機器有效率而順暢地運作。長官行使監督權於日常考評公務員的職務表現，據以在每個考評階段對公務人事系統加以適度地調整，升遷制度固能鼓勵公務員盡忠職守；淘汰機制的保留，亦是國家任務對於「適才」的基本要求。故年終考績丁等免職性質上屬淘汰處分，雖發生使公務員喪生資格之效果，惟其並非懲戒處分，且為長官行政監督所必要，故有繼續存在於考績法制之正當性。 註三：惟須特別指出的是，於合理範圍內由法律規定交由行政長官直接執掌之懲戒權，並不因係根據法律規定，從司法權手中移轉到行政權之緣故，就須定性為司法行為，毋寧，其行為屬性還是行政行為，無論從作成處分之機關組織（非客觀第三人）或所遵循程序（行政程序，而非司法程序）以觀，都是不折不扣行政行為，其情形就如同立法將某事務授權行政以命令定之，該命令並不因法律授權之故，就應以立法行為視之，其屬性依然是行政行為。而只要是行政行為，基於權力分立原則，司法機關就只能就其違法進行審查，如連「不當」亦得審查，就逾越司法審查範圍。是釋字第二九八號解釋認為司法院掌理公務員懲戒機關也可以針對免職處分之「不當」加以審查，應非的論。 註四：釋字第二九八號解釋所指出的這種解決模式恰與二ＯＯ二年德國的懲戒新制若合符節。德國新制係在行政權與司法權間重新調整懲戒權限的區劃，並將司法懲戒程序的發動機關由聯邦懲戒檢察官改為行政機關。職務主管在調查程序完畢後認為應行懲戒處分者，除了申誡、罰鍰外，新法尚賦予職務主管得以減俸和減少退休金處分行懲戒之權；若認為情節重大，應科予失職公務員較嚴重的降級、撤除公務員關係或剝奪退休金權利等懲戒措施時，則應由最高級職務機關直接向地方行政法院提起懲戒訴訟，進入司法程序。詳參閱吳綺雲，德國新聯邦公務員懲戒法簡介，收錄於司法院印行，行政訴訟論文彙編⋯⋯人事行政訴訟⋯⋯，二ＯＯ二年十一月，頁四七三以下。 |
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