大法官解釋 釋字第579號 |
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| 公佈日期：2004/06/25 |
| 解釋爭點 |
| 平均地權條例以所有人之徵收價定額補償承租人規定違憲？ |
| 2.土地剩餘價值與租賃權價值，應個別計算，兩者並無消長之關係 即便附有耕地租約的土地剩餘價值，以及租賃權之價值，仍可客觀估算，惟兩者並不具有「在一個地價總額內互為消長」的關係。本條之立法理由，係本於「民間習慣」而來，惟對於民間習慣是租約於何種情形下終止時可以請求？其請求權之性質為何？可請求三分之一之條件與徵收是否可以相提並論？立法者未盡相當之說明，已屬可議；多數意見未予探究、審查，即據以肯認系爭規定在固定總額下以一定比例分配補償數額之正當性，反而更難以解釋租賃權價值與土地價值為何具有消長關係。 3.承租人所能獲得之補償應與其損失相當 租賃關係因徵收而被提前終止時，承租人即面臨對標的物使用、收益狀態之中斷。因此其在通常情形下於合理期間內找到相當耕地、該期間內必要之維生、遷徙等費用，以及預估契約持續的相當期間內，不能繼續耕作所喪失的收益等，均可評價為其所受之損害。關於後者，在我們承認耕地三七五減租條例第十七條至第二十條有關限制出租人終止耕地租約之規定，使承租人對租賃關係之持續，具有某種受法律保護之地位時，國家原則上應負補償責任。惟今立法者對承租人之實際可能損失不作評估（註六），亦未考慮影響其實際損失的各種因素，而一律以與損失無關的地價之三分之一作為補償額，顯未能貫徹解釋文第一段開宗明義所揭示「補償與損失必須相當」之法理。 二、加上追求保護農民及財富重分配之社會政策為立論基礎，結論仍難認為合憲 既然多數意見無論是在耕地租賃權物權化抑或租賃權價值的評估上，都站不住腳，即表示耕地租賃權因耕地被徵收而消滅時，補償義務人當是國家，而不是所有權人，且補償額不應是補償地價之三分之一，而是承租人實際遭受之收益損失。今系爭規定不僅高估補償額，也不要求國家補償，反將補償義務課在出租人身上，即難脫違憲指摘。惟基於合憲解釋立場，即便站在耕地租約仍為債權之基礎上，吾人仍應盡可能為系爭規定尋求其他可能之合憲理由。系爭規定既然給予承租人之補償額，超出其喪失租賃權之實際損失，且不由國家補償，而係課予出租人補償義務，則憲法第一五三條與第一四二條所明揭或蘊含之保護農民及財富重分配之意旨，明顯是另一種可能之合憲的立論基礎。多數意見顯然也考慮到此，才加上保護農民之觀點作為補強之論證。然憲法第一五三條與第一四二條充其量只能援引為目的合憲之基礎，手段是否合憲，仍須視是否通得過比例原則之審查。 系爭規定既是出於保護農民生活與實施財富重分配之目的，自屬社會與經濟立法之一環。涉及社會與經濟政策之立法，為尊重立法者之政策形成自由，原則上都應從寬審查，惟填補農民因徵收而失去耕作土地之損失，畢竟為國家之責任，系爭規定卻課予對承租人不必然有倫理照顧義務之耕地所有權人（註七），「代替」國家「補償」佃農之義務，且衡諸耕地所有權人因耕地三七五減租條例之實施，其財產權已遭莫大限制，經國家徵收後，竟還需支付補償費三分之一給佃農，其財產權所遭干預之強度，不可謂不強，是本件合憲性審查標準至少也應提升至中度審查，否則難符事理之平。 首就適合原則之審查言。系爭規定多少能達成保護佃農生活之目的，顯而易見，是縱採中度審查，其通得過適合原則之檢驗，當不容否認；另保護佃農生活及實施社會財富重分配本身既已承認屬合憲之政策目的，若謂除系爭手段外，已別無其他對目的之達成屬相同有效，且對耕地所有權人限制較小之替代手段可資選擇，亦非說不過去，因此必要原則之審查還是可以勉強放行；惟手段之合比例性是否合致，終究令人難以釋疑。蓋衡諸佃農當前對承租耕地使用收益的經濟依賴度已大幅降低（平均每承租戶承租耕地之收益僅佔全部總收入約百分之五至百分之八）（註八），補償地價三分之一之規定多年來卻仍始終如一之事實，加上耕地所有權人數十年來因耕地三七五減租條例之實施所遭受財產權之損失，並未反映在徵收補償額裡面，很明顯地，當今承租人對承租耕地越來越低之依賴程度，已經難以正當化耕地所有權人財產權因此所承受之重大犧牲，若仍堅持系爭分配補償費規定並未違反手段合比例性之要求，根本是昧於事實，很難說得過去，即便採最寬鬆之合理審查基準，亦明顯站不住腳，是即使以追求保護農民及財富重分配之社會政策為立論基礎，結論仍難認為合憲。 三、合憲乎？違憲乎？令人費解 大法官既是應人民之聲請，就系爭法律合憲與否作解釋，其解釋本身當然也必須符合明確原則，就合憲抑或違憲作出明確解釋，如解釋結果究係合憲或違憲，依然不清不楚，仍有賴聲請人、相關機關與廣大國人之猜謎，乃至讓當事人有「各取所需」，各自作合憲與違憲之解讀的空間，該解釋之有效性，就不無可疑了。本件多數意見一方面稱系爭規定「於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題」，另方面又謂，「惟近年來社會經濟發展、產業結構顯有變遷，為因應農地使用政策，上開為保護農民生活而以耕地租賃權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討修正，以符憲法意旨」，就是不清不楚的典型例子。蓋前面確認「於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題」，就表示系爭規定合憲，後面要求相關機關應「儘速檢討改進，以符憲法意旨」，姑且不論「儘速」究竟是多速，已嫌不夠明確，其無異表示系爭規定違憲，也是顯而易見，則多數意見心目中，系爭規定究係合憲或違憲，確實令人費解。 多數意見真意如果是肯定系爭規定「現在尚屬合憲」，只是「未來隨著社會情勢變遷，可能質變為違憲」，因此才苦口婆心，呼籲或警告相關機關應審時度勢，適時作相應之修正，就應將現在與未來之合憲判斷有別，作出有清楚區隔之描述。如今卻捨此不由，在秉持「近年來社會經濟發展、產業結構顯有變遷」的認知下，作出要求「儘速檢討改進，以符憲法意旨」之結論，無異於承認當今社會情勢之變化已經不足以支撐系爭規定之合憲性，換言之，系爭規定係當下就已違憲，而不是等到未來社會情勢變遷，才會質變為違憲，其與前面所稱「於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題」產生矛盾，至為顯然。其實，如果多數意見也同意近年來社會經濟發展、產業結構確實已經有大幅變遷，就應勇敢地宣告系爭平均地權條例第十一條規定違憲，方才理論一貫，至於違憲之外，是否作一年或兩年後失效之宣告，以維法之安定性，本席則不反對。 多數意見的真意如果是系爭規定尚屬合憲，只是在政策妥當性上容有改進空間，才決定呼籲或勸告相關機關儘速檢討改進，就應將「儘速檢討改進，以符憲法意旨」中之「以符憲法意旨」一語刪除，惟即便如此，多數意見還是必須謹慎再三，因大法官只有在涉及違憲時才有表示意見之餘地，如果純粹是政策不當問題，由一個職司釋憲的司法機關發出政策檢討的呼籲，就有逾越權限之嫌疑了。 |
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