大法官解釋 釋字第553號 |
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| 公佈日期：2002/12/20 |
| 解釋爭點 |
| 北市府延選里長決定合法？ |
| 地方自治機關依法律規定，應定期改選轄區里長，而怠於如期辦理。此一行政上之不作為致損害急於競選里長之候選人利益者，依修正前訴願法第二條規定，雖視同行政處分，里長候選人得循序提起行政訴訟，但行政機關實際上並無處分，當事人循序提起行政訴訟後，行政法院如何撤銷之？（註六）為解決此一問題，現行行政訴訟法乃設立課予義務訴訟之規定。現行訴願法則刪除行政機關於法定期限內不作為致損害人民之權利或利益視同行政處分之規定。至於上級自治監督機關與下級自治機關間公法上之爭議，則地方制度法第七十六條第一項至第五項，設有上級機關之代行處理規定。就本件而言，依法行政院如必欲台北市政府如期舉行當屆台北市里長如期改選事宜，仍應由行政院下命台北市政府，命其於一定期限內辦理當屆里長選舉，台北市政府於期限屆滿前，提出申訴，行政院審酌事實，未變更原處分，並依法代行處理，台北市對於代行處理之處分，如認為有違法時，始得循序提起行政訴訟（地方制度法第七十六條第一項至第五項規定參照）。凡此程序，乃現行訴願法第一條第一項所指「法律另有規定者」之前置程序，亦係行政訴訟法第二條所指「法律別有規定」，毋庸主觀訴之利益存在即得興訟之無名行政訴訟。換言之，就本件而言，在行政院下命台北市應於一定期限內辦理當屆里長選舉以前，縱令行政院曾根據內政部之函釋意見，下命撤銷台北市政府致台北市選舉委員會里長延後選舉之決定，依地方制度法第七十六條之規定意旨，亦無從認定有任何具體之行政處分存在。此參諸現行訴願法第二條第一項、第二項規定，益信而有徵。在核屬「解釋訴訟」之前階段，台北市政府即無從對之申訴、訴願，以及提起行政訴訟。此外，行政院根據內政部之函釋意見，下命撤銷台北市政府致台北市選舉委員會里長延後選舉之決定前，內政部雖前後二次以同一見解之函釋，請台北市政府考慮就系爭延選案儘速依法處理，核屬就特定之地方自治事項發布職務命令而已，亦非行政處分之可比，自不待言。 總之，依現行行政訴訟立法之初之立法資料明示：行政法院審理之範圍，應予擴張，其對象不僅以違法之行政處分為限，並包括所有公法上之爭訟，但憲法或法律另有規定，由其他司法機關審理者，不在此限。至於何種公法上爭議得為行政訴訟之對象，待以後核定條文時再決定（註七），最後，終由立法機關通過並由總統公布現行行政訴訟法第二條、第三條。其所稱得依該法提起行政訴訟者，係指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟定案。依本席所見，無論如何，無從依本院解釋之方法創造所謂「無名之行政訴訟」。事實上，無名行政訴訟，除無名撤銷訴訟外，尚有無名確認訴訟及無名其他訴訟。就本件而言，何以在無行政處分存在之下，多數意見認為得循行政爭訟程序解決之？若謂得提起無名撤銷訴訟，但既無行政處分存在，自無從提起；如謂得提起無名確認無效訴訟，則正屬本院依地方制度法第七十五條第八項「解釋訴訟」之範圍，與無名行政訴訟無涉；至無名其他訴訟，在無任何行政處分存在情形下，行政爭訟之受理機關，依訴願法及行政訴訟法，亦無從受理。良以台北市政府依地方制度法第七十六條第一項至第五項之制度設計，在行政院下命台北市政府，命其於一定期限內辦理當屆里長選舉，而台北市政府於期限屆滿前仍未遵命辦理，並由其踐行申訴程序、且由上級自治監督機關代行處理當屆里長改選事宜以前，無從提起行政訴訟。又訴願法所定不變期間，乃法律規定之法定期間。台北市政府祇依法行事，聲請本院解釋法律疑義而已。該市政府從無誤向非管轄訴願機關提起訴願之情事，何勞本院依訴願法第六十一條替其解脫。又台北市政府依法向本院聲請解釋法律疑義，確是正途，何有本院院字第四二二號解釋，誤向其他機關請求救濟之有？此外，依司法個案拘束原則，多數意見已認為本件非屬本院釋字第五二七號解釋之範圍，足見本件與該號解釋無涉。何以多數意見復引用該號解釋理由書，在無任何行政處分存在情形下，遽認為本件聲請意旨，係請求於具體處分違憲或違法之審查，即非司法院大法官所得受理？本件聲請意旨，正是憲法第七十八條、司法院大法官審理案件法第七條第一項前段及地方制度法第七十五條第八項，本院規範審查範圍，核與具體處分之審查無涉。申言之，本件乃解釋訴訟事件，依具體實質解釋即得解決爭端之事件。而非尚涉及事實認定及法律適用之一般行政訴訟事件之可比，彰彰明甚。足見，難為不作實質具體解釋。 二、「違法」與「不當」各異 依行政訴訟制度研究修正委員會制定現行行政訴訟法之歷史背景，即該委員會第四次會議明白記載：「……（二）不宜以明文規定「不當」或「違法」行政處分之意義，可由行政法院參酌當時之時代背景與法治精神，以判例解釋之。（三）行政訴訟法第一條第二項宜修正如下：裁量條款，行政法院對裁量行為不予審查，但逾越裁量或濫用裁量權者，不在此限。」（註八），現行行政訴訟法第四條第一項及第二項之規定意旨，亦同。本件系爭地方制度法第八十三條第一項「如因特殊事故，得延期辦理改選或補選」，其含義如何，其認定基準之選項範圍應如何界定，始為在該條合法範圍內，正是本院本件「解釋訴訟」之解釋對象。此與行政法院審查行政處分有無違法或有無越權濫權違法論之情形，應參酌當時之時代背景與法治精神，個案判斷；以及以有行政處分存在為前提之地方制度法第七十六條，行政院、中央各該主管機關，得根據下級自治機關之申訴，審酌事實，變更或撤銷原處分者無涉。多數意見，一方面認為本件訴訟標的為「適法性爭議」之「解釋訴訟」事件。另一方面卻又認為本件係行政處分違法性爭議，即有無違法或違法論情形之行政訴訟事件，其邏輯推論，已前後矛盾。多數意見又進一步認為中央監督機關所為適法性監督之行為是否合法，對受監督地方自治團體之台北市具有法律上之利益，即自治權或其他公法上之利益，亦有違本院三十四年院解字第二九九○號解釋、最高行政法院四十九年裁字第二二號、四十七年裁字第五十一號判例，且與訴願法第一條第二項規定之立法意旨（詳該條項原立法說明），以及行政訴訟法第二條所稱法律別有規定之地方制度法第七十五條第八項暨同法第七十六條之規定不符。多數意見不啻認為提起行政訴訟之台北市政府或自治團體本身，無主觀上的訴之利益，亦得提起行政訴訟。無異在無法律規定之下，創造了無訴之利益，亦即不具備訴訟要件，亦可合法提起行政訴訟之「無訴訟利益」之行政訴訟。此項創見，顯然無合法根據。不特此也，本件紛爭，依解釋訴訟，由本院作具體實質解釋，已可完全解決紛爭，程序迅速簡捷有效。多數意見卻認為聲請機關或自治團體應另循序提起行政爭訟，以資解決，亦與行政爭訟要件中，有保護之必要，始得提起行政爭訟之要件不符，無從據以起訴。 |
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