大法官解釋 釋字第520號 |
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| 公佈日期：2001/01/15 |
| 解釋爭點 |
| 政院停建核四廠應向立院報告？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 孫森焱 一、預算案由行政院提出於立法院審議 按依憲法第五十九條規定，行政院應將年度預算案提出於立法院。第六十三條則規定立法院有議決預算案之權。依憲法第五十八條第二項規定，應行提出於立法院之預算案及其他重要事項，須提出於行政院會議議決之。蓋行政院為國家最高行政機關，因此，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長或行政院院長及有關部會首長之副署，由此可知行政院應對政治之成敗負責。另方面對於行政院之施政方針，憲法增修條文第三條第二項定有立法院為制衡之機制。 二、預算本於施政方針而編製 憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。所謂施政方針，是指年度開始時，說明該年度施政的目標；施政報告則指年度結束後報告施政的結果。前者與預算有關，藉以查明預算與施政方針是否配合；後者與決算有關，以查明施政的實際情形是否與施政方針一致。國家施政無不需要經費，預算法第三十條規定，行政院應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針。預算案則由各主管機關遵照施政方針擬定歲入、歲出概算而編列，由行政院於會計年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫（參看預算法第四十六條）。 三、法定預算之性質 關於法定預算（預算法第二條）之性質，學說上雖有「預算行政說」及「預算法律說」之分，惟依釋字第三九一號解釋謂：立法院審議預算案時，不得對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。「蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指（按指憲法第七十條）增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理。」並於解釋理由闡釋預算案實質上為行政行為之一種。因預算案必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律。立法院審議預算案有批准行政措施，即年度施政計畫之性質。又云：「立法委員對行政院所提預算案所顯示之重要政策如不贊同時，自得就其不贊同部分，依憲法所定程序議決移請行政院變更。」此在民國八十四年十二月八日釋字第三九一號解釋發表之際，憲法第五十七條尚未經憲法增修條文規定「停止適用」。 四、預算與重要政策無從由立法院代為籌謀 依釋字第三九一號解釋，預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，有如上述。是預算之編製，因施政方針之內容而定，預算編列之項目關於支出部分，依法律之規定應予支出之法定經費，行政機關固不得抑留不予支出，若有關計畫型資本支出，則因情事變更或施政方針之改變，得由行政院或主管部會核定停止計畫之實施。關此，行政院訂有「行政院列管計畫調整撤銷作業規定」（民國八十九年十二月一日修正為「行政院所屬各機關列管計畫調整撤銷作業要點」）可稽。反之，依憲法第七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」其立法意旨，釋字第二六四號解釋理由書載：憲法規定，行政院應提出預算案，由立法院議決之，旨在劃分預算案之提案權與審議權，使行政院在編製政府預算時能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，並為謀求政府用度合理，避免浪費起見，委由代表人民之立法院議決之，以發揮其監督政府財政之功能。憲法第七十條規定係防止政府預算膨脹，致增加人民之負擔而設。從而立法院無從為行政院籌謀重要政策，決定施政計畫，擬編預算，以決議移請行政院實施。 五、立法院對於行政院之制衡 立法院對於行政院所提預算案欲實施之重要政策，如不贊同，就該不當之支出部分得逕為合理之刪減。行政院對於立法院議決之預算案如認為有窒礙難行時，得依憲法增修條文第三條第二項第二款之規定，移請立法院覆議。另方面，依憲法第六十三條規定立法院亦有議決國家重要事項之權。憲法第五十七條第二款原規定立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院如不同意該決議，同條款亦設有覆議之規定。然憲法第五十七條規定經增修條文第三條明定停止適用，立法院對於行政院之重要政策得以決議移請行政院變更之規定，於增修條文第三條規定則未見採用。是立法院對於國家重要政策如與行政院所採有異，惟有循制定法律途徑，促使行政院依法行政。依增修條文第三條第二項第三款規定對行政院院長提出不信任案，亦屬可行之程序。 六、行政院對於計畫型資本支出不負執行之絕對義務 對於計畫型資本支出得因情事變更或施政方針之改變而停止計畫之實施，蓋施政方針之提出為行政院固有之職權，此於政黨輪替之情形為然。從而法定預算之拘束力與規範性法律有異，其特性無非預算法第六十二條所定總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費不得互相流用（各科目規定的經費不得流用）。同法第二十五條第一項所定政府不得於預算所定外，動用公款等行為（科目未規定的經費不得支出）。第六十四條規定各機關執行歲出分配預算，遇經費有不足時，應報請上級主管機關核定，始得支用第一預備金（各科目所規定的經費不得超出），是為預算之固定性。準此以觀，行政院並不負執行預算之絕對義務。立法機關審議預算案雖有批准行政措施之性質，有關重要決策除經立法程序制定法律，對於政府機關及一般人民均有規範效力外，行政院尚無不可變更之理由，尤其在野黨原即反對執政黨施行之重要政策，一旦政黨輪替，竟強令新執政黨奉行其原來所反對的施政方針，有違民意政治之原理。 七、立法院有議決重要事項之權 依憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。雖然增修條文第二條規定總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，第三條第一項規定行政院院長由總統任命之，立法院為最高民意機關之地位，並未因而變更。預算乃本於施政方針而擬編，是宣布施政計畫最具體的方法，嗣後倘因情事變更或因政黨輪替而變更施政方針，行政院依增修條文第三條第二項第一款規定，有向立法院提出之責。本件所關核能電廠預算案通過之後，行政院決定停止執行，係屬國家重要政策之變更，有如解釋理由書多數意見所述。立法院依憲法第六十三條規定有議決該重要事項之權。如果立法院採取杯葛手段，拒絕行政院院長之報告，自係怠忽職權之行使，有違維護憲政運作之常軌。至立法院所為此項決議之性質及行政院提出報告之時間，依立法院職權行使法第十七條第一項規定：「行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質詢。」第二項規定：「前項情事發生時，如有立法委員提議，三十人以上連署或附議，經院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢。」上開第一項僅稱「提出報告，並備質詢。」並未規定施政方針之變更應得立法院同意；又依第二項規定以觀，乃於「前項情事發生時」始經院會議決，邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢。並未規定「上開報告因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於事前為之。」 |
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