大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 三、根據上開解釋，國民大會此次修憲之議事瑕疵，是否已達重大明顯之程度？頗有疑義。依據議事錄及速記錄之記載，國民大會八十八年九月三日開會討論修憲提案時，有出席代表三一Ｏ人。（見第十八次大會議事錄第一頁至第三頁）會議中有代表提議第二讀會及第三讀會時應採用無記名投票，並獲得代表六十七人之附議（簡稱甲案）。另有代表則提出一二九位代表之連署書，主張依國民大會議事規則第三十八條第二項規定，有出席代表三分之一以上之提議者，應採行記名投票（簡稱乙案）。兩案均有代表發言支持，主席裁示交付表決（見第十八次大會速記錄第二六頁至第三二頁）。此時有出席代表提出權宜問題，質疑乙案所提之連署書是否確有三分之一代表連署：「剛才本席發言聲明願意放棄這次的連署，這是有原因的，因為本案雖經三分之一以上代表連署，但是因為所有連署的代表並不是依照國民黨或是其他黨代表的意願來簽署，所以本席請主席公布這三分之一的來源從何而來，以了解這個三分之一以上代表連署的連署書有沒有造假，有沒有偽造文書。在國民大會這麼嚴肅的表決問題，用這種方式，要如何做全國及民意代表的表率？所以本席請主席公布這三分之一的名單是什麼人，他們是不是都像本席一樣，不同意連署。」（見第十八次大會速記錄第三二頁）事實上，連署之一二九人除提出權宜問題之代表外，當日請假之六人中，亦有二人參與連署，與第三十八條第二項明定應由「出席代表」提議之規定不合。（見第十八次大會議事錄第三頁及第三七頁）惟主席並未處理此項權宜問題，仍裁示將甲、乙兩案分別提付表決。在場人數二四二人，贊成甲案採無記名投票者一五Ｏ人，贊成乙案採記名投票者八十七人。主席裁示：甲案通過。（見第十八次大會速記錄第三二頁）九月四日凌晨，國民大會以無記名投票方式進行修憲案二、三讀之表決。二讀時，憲法增修條文第一條第一項至第四項曾分別經兩次表決，其餘條文則均一次表決通過；三讀時，出席代表二一四人，贊成者二一一人，反對者二人，棄權者一人，主席宣布增修條文第一條、第四條、第九條及第十條修正案通過，完成三讀程序。（見第十八次大會議事錄第十三頁、第十四頁、第二三頁至第二五頁、第二九頁至第三一頁、第三三頁、第三四頁） 從上述情形觀察，立法院議決「國安三法」與國民大會表決系爭憲法增修條文時，雖均有程序上之瑕疵，惟前者之情形顯較後者更為嚴重。對於是否完成一、二、三讀程序尚有疑義之「國安三法」，本院釋字第三四二號解釋以尊重議會自律之原則，認為立法院之議事瑕疵未達明顯重大之程度；但對於已踐履三讀程序，僅因採行無記名投票進行二、三讀會之表決，則認係重大而明顯之瑕疵，其認事用法似欠一貫。 抑有進者，國民大會議決系爭修憲條文時，是否確有違反第三十八條第二項之規定？相關機關尚有爭議。（見國民大會八十九年二月二十三日（八九）國會金議字第Ｏ三Ｏ一號函）且當日提議採行記名投票者是否已達出席代表三分之一？與會代表曾經提出質疑，並有事實依據，並非「從任何角度觀察皆無疑義」（本院釋字第四一九號解釋用語）。或謂當日表決贊成記名投票者八十七人，已達在場人數二四二人的三分之一。惟八十七人係議案表決時之贊成人數，是否即為第三十八條第二項所定之「提議」人數？仍有疑義；況以出席代表三一Ｏ人計算，八十七人尚未達三分之一。凡此均顯示國民大會是否有違反第三十八條第二項規定之情事，尚非明確，非經調查無從確認。依本院前述釋憲先例，其瑕疵應非明顯。本件解釋一面標舉第三四二號解釋及第四一九號解釋為其判斷基礎，一面竟認定國民大會之議事瑕疵已達重大明顯之程度，理由似嫌牽強。 四、或謂憲法為國家根本大法，對於憲政秩序及國民福祉之影響遠甚於法律，因此修憲程序必須力求完善，釋憲機關尤應採用較為嚴格之審查標準。此說是否妥適？尚有仁智之見。蓋憲法之重要性，為社會所共認，無待申論；而憲法第一七四條明定修改憲法應有國民大會代表總額三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，均較法律之修正程序為嚴格，足可彰顯此點。然議事程序既經規定，出席及議決人數之門檻縱有高低之分，民意機關均應遵守，則無二致；釋憲機關之審查亦應本於事實做客觀公正之認定。依本院釋字第三四二號解釋、第三八一號解釋及第四一九號解釋之意旨，關於議事程序之審查，並未區分立法與修憲程序而適用不同之標準。第三八一號解釋認為：「憲法第一百七十四條第一款關於憲法之修改，由國民大會代表總額三分之二之出席及出席代表四分之三之決議之規定，係指國民大會通過憲法修改案時，必須之出席及贊成之人數。至於憲法修改案應經何種讀會暨各次讀會之出席及議決人數，憲法及法律皆未規定。修改憲法所進行之一讀會程序，並非通過憲法修改案，其開議出席人數究採國民大會組織法第八條代表總額三分之一，或採憲法第一百七十四條第一款所定三分之二之出席人數，抑或參照一般會議規範所定出席人數為之，係屬議會自律之事項，均與憲法無違。」對於憲法第一百七十四條明文規定之出席人數，除第三讀會之程序外，國民大會尚得以議事規則為彈性處理，顯見本院對修憲程序及立法程序均秉持議會自律之原則，並未就二者採取相異之標準。本院釋字第四Ｏ一號解釋指出：「國民大會代表及立法委員因行使職權所為言論及表決，自應對其原選舉區之選舉人負政治上責任」，是以依責任政治之原則，國民大會代表及立法委員亦適用相同之標準。退而言之，如認為修憲與立法應適用不同之審查標準，則應變更上開先例；惟本解釋並未做此宣告。 五、本解釋認為修憲程序應符合公開透明原則，固屬確論；惟所謂公開透明，其範圍究係僅指討論議案之公開？或更包含投票內容之公開？學說未有定論（註二）。各國憲法關於修憲程序應否採行記名投票仍有不同之規定。泰國憲法規定修憲之一讀及三讀程序應採記名表決（第二一一條第三款及第六款，載國民大會編印，新編世界各國憲法大全第一冊，一九九六年五月出版，第五八四頁、第五八五頁）；古巴共和國憲法亦規定修憲案應以「點名方式投票」（第一四一條第一項，載前引新編世界各國憲法大全第三冊，第一五一頁）。惟土耳其共和國憲法則明定修憲案應經全體議員五分之三以上「秘密投票同意」（第一七五條第一項，載前引新編世界各國憲法大全第一冊，第九十一頁），可見修憲採記名投票並非各國通例。我國憲法第一二九條對於憲法上之各種選舉明定應採無記名投票；增修條文第三條第二項第三款則規定立法院對行政院長之不信任案應以記名投票表決。至於修憲案之議決，憲法第一七四條則與美、日、德、法、瑞士等民主國家相同，並未就投票方式予以規定（註三）。國民大會依憲法增修條文第一條第八項（八十六年七月二十一日修正公布）之授權得自行訂定議事規則。 |
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