大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 賴英照 國民大會於中華民國八十八年九月四日三讀通過憲法增修條文第一條及第四條，延長國民大會代表及立法委員之任期，引發憲法疑義。本院依法受理聲請，並宣告延任案相關條文自本解釋公布之日起失其效力，本席贊同。國民大會及立法院均為民意機關，其成員應由人民選舉產生，並有確定之任期，為憲法及其增修條文所明定，亦為我憲政體制存立之基礎。國民大會以修憲方式將本屆國民大會代表及立法委員之任期予以延長，在該延任期間內，此等國會議員無異係由國民大會任命，而非由人民選舉產生，缺乏行使職權之正當性，其違反國民主權原則，應無疑義。 惟本解釋認為此次修憲採行無記名投票，「其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修憲條文發生效力之基本規範」，理由卻嫌牽強，本席未敢同意。依本院釋字第三四二號、第三八一號及第四一九號等解釋所確立之議會自律原則，本件國民大會之議事瑕疵尚未達明顯重大之程度。退一步而言，如認為憲法修改程序應力求完善，不容有任何瑕疵，則應變更上開解釋，重新建立嚴格之審查標準。惟本解釋一面固守先例，一面卻又宣告系爭修憲程序有明顯重大之瑕疵，尚欠允當。茲述明意見如左： 一、依據引發釋字第三四二號解釋之聲請書、立法院議事錄及其他相關文件之記載，立法院於八十二年十二月十三日開始審議「國家安全會議組織法草案」（以下簡稱第一案）、「國家安全局組織法草案」（簡稱第二案）及「行政院人事行政局組織條例草案」（簡稱第三案）等三項法案。經數次會議後，僅第二案完成一讀程序，第一案及第三案則均未完成審議註一。第一案部分，立法院法制、國防、內政及邊政、外交及僑政第二次聯席會議更作成決議：「行政院暨葉委員耀鵬等所提『國家安全會議組織法草案』均予退回，不予審查，擬具審查報告，提請院會公決」。（見立法院公報第八十三卷第二期，委員會紀錄第一四三頁）惟同年十二月三十日立法院院會中，有委員提案變更大會議程，將上開三案逕付二讀。經「表決」及「重付表決」之程序通過後，列入「第二讀會」議程。依立法院議事規則第三十條第二項規定：「第二讀會應將議案朗讀，依次或逐條提付討論」。在未朗讀議案及就條文內容做任何討論之情形下，主席逕將三案交付表決。第一案進行表決時，勉強仍可確知贊成、反對及棄權委員之人數及名單，至表決第二案及第三案時，會場秩序業已失控，主席亦無法確知其表決結果及委員投票意向，更無從確認曾否踐履三讀表決程序。立法院當日會議紀錄有如下之記載（原文照錄）： 「主席：現在進行第二案‥‥‥，國家安全局組織法‥‥‥照羅委員傳進所提修正動議‥‥‥通過，請問院會，有無異議？（有）有異議，進行表決。贊成‥‥‥ 主席：報告表決結果，在場人數一二二人，贊成者‥‥‥國家安全局組織法修正通過。現在進行第三案‥‥‥人事行政‥‥‥修正通過‥‥‥（會場秩序陷入混亂，除主席台、發言台麥克風全遭破壞外，並有多位委員在主席台下、台上互相丟擲書籍、文件、椅子及電腦等物。現場陷入極度混亂狀態，主席之處理及言詞無法辨識，最後主席在一片吵鬧聲中，於十二時三十三分離開議場。）散會。」（見立法院公報第八十三卷第二期，院會紀錄第四三頁至第四四頁）。在相關院會紀錄尚未獲得確認之情形下，「國安三法」仍依規定程序予以公布施行。惟有多位立法委員認為國安三法「未經憲法所規定之立法程序，不能發生任何法律上之效力」，（見司法院大法官解釋續編第八冊，第二七頁）乃聲請本院解釋。對於此項爭議，本院以釋字第三四二號解釋確立國會自律原則，認為議事規範如何踐行係國會內部事項，依權力分立原則，司法機關應予尊重。惟如立法程序「有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者」，釋憲機關仍得宣告其為無效。至瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，如尚有爭議，並有待調查者，即非明顯。準此，第三四二號解釋認定立法院議決「國安三法」之議事程序並無明顯重大之瑕疵；解釋理由謂：「其通過各該法律之議事錄，雖未經確定，但非議事日程上之討論事項，尚不涉及憲法關於法律成立之基本規定，亦即並非足以影響各該法律成立之重大瑕疵。至除此之外，其瑕疵是否已達重大程度，則尚有爭議，立法院當時議事情形混亂，導致議事錄迄未確定，各該法律案曾否經實質議決，自非明顯，更無公眾週知之可言。」因此，國安三法經總統公布後仍依法發生效力。 二、議會自律原則及「明顯重大瑕疵」之審查標準，不僅適用於立法程序，且於判斷憲法上行為是否違憲時亦同其適用。本院釋字第三八一號解釋重申對國會自律原則之尊重，並指出會議中得以決議變更議事規則之意旨：「民意代表機關其職權行使之程序，於不牴觸憲法及法律範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，學理上稱為議會自律或議會自治。至議會規範除成文規則外，尚包括各種不成文例則，於適用之際，且得依其決議予以變通，業經本院釋字第三四二號解釋闡釋甚明」（司法院大法官解釋續編第九冊，第一五六頁）。此外，釋字第四一九號解釋並進一步闡明「重大明顯」之意涵：「憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法，性質類似。公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大而明顯之程度（學理上稱為Gravitats-bzw.Evidenztheorie）始屬相當，‥‥‥判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度，在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時，亦有上述瑕疵標準之適用（參照本院釋字第三四二號解釋）。所謂重大係指違背憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言；所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在」（見司法院大法官解釋續編第十冊，第三三二頁至第三三三頁）。此處關於明顯重大瑕疵之審查標準，均為本解釋所引用。 |
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