大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部份協同意見書： 大法官 孫森焱 一、關於議會自律原則本院釋字第三四二號解釋理由書謂依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之。議事規範如何踐行係國會內部事項，依權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上亦稱議會自治。又各國國會之議事規範，除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得依其決議予以變通。此項意旨，於本院釋字第三八一號解釋理由書對於國民大會通過憲法修改案時應遵循之一讀會程序開議出席人數所為闡釋，亦予援用。可見議會自治之尊重，不惟於立法院議事程序為然，於國民大會修改憲法所訂議事規範，亦莫不然。按國民大會議事規則乃國民大會依八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項本於尊重議會自治之意旨特別授權而訂定，具有補充憲法修憲程序規定之效力，與一般議事程序之規範有間。此項法規之位階與憲法第一百七十四條同為規範議事程序之法則，其內容不得牴觸憲法，惟優先於法律而適用。 二、本解釋文謂：國民大會依修改憲法程序制定或修改憲法增修條文，須符合公開透明原則，並應遵守憲法第一百七十四條及國民大會議事規則有關之規定，俾副全國國民之合理期待與信賴。因而謂國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定，於通過憲法修改案之讀會時，適用應受限制。以所謂「公開透明原則」限制國民大會議事規則第三十八條第二項規定之適用，無非謂無記名投票之採用有違自由民主憲政秩序之意旨（看解釋理由書第五段）。然公開透明原則如為「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎」（本解釋文第二段文字），國民大會議事規則關於無記名投票之規定，因與此原則牴觸而應受限制適用，然則同規則之相關內容，倘經國民大會為補充憲法第一百七十四條規定而增訂於憲法增修條文，豈非亦因牴觸「憲法整體基本原則」（解釋文第二段），為「自由民主憲政秩序」所不許而失其效力？如果無記名投票方式尚未及於牴觸「憲法整體基本原則」，則何以又違「自由民主憲政原則」而有排除國民大會議事規則第三十八條第二項規定之效力？本解釋理由書說明之論據，尚有可議。 三、所謂公開透明原則係指國會議員於行使職權之際，自提案、討論及表決以至形成決議，應公開行之，俾使全國國民有預知及表達意見之機會，各代表之選區選民或其提名之政黨，藉此亦能獲知其依法選舉或遴選之代表對於相關議案所持之態度，以明瞭是否符合選民或政黨之期待與信賴。惟此項原則之適用範圍如何，乃屬議會自律之問題，以議事規範形成之。其中提案、討論階段如涉及國家機密等事項，以不公開方式為之，此觀國民大會議事規則第八條第一項規定，國民大會之會議公開行之，但必要時委員會得依大會之決議，改開秘密會議，即可明瞭。本解釋雖謂國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定，於通過憲法修改案之讀會時，適用應受限制。惟憲法第一百七十四條規定修改憲法之程序，並無應採記名投票方式之限制，然則何以修改憲法，非採用記名投票不可？如果提案、討論及形成決議之過程均採公開方式，惟於表決方式採用無記名投票時，是否與公開透明原則即有未符？若記名投票方式為修改憲法程序不可缺之部分，何以憲法第一百七十四條就此漏未規定？其採用與否，採用之要件如何，又何以由憲法第三十四條明文規定授權立法機關以法律定之。八十三年八月一日再以增修條文第一條第九項規定改由國民大會自行訂定？本解釋以逾越憲法明文規定之「公開透明原則」限制國民大會議事規則第三十八條第二項規定之適用，將應屬議會自治事項之規範，為限縮解釋。以此推之，若國民大會主席於表決憲法修改案時，依同條第二項但書規定裁定以無記名投票為之，提議應採用記名投票之代表因不足出席代表人數三分之一，而不得不採用無記名投票表決，其憲法修改案亦因修改程序有重大明顯之瑕疵而不生效力。此項結論無異宣告國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定，於適用憲法修改案之表決部分違憲。 四、憲法對於憲法修改案之讀會是否採取記名表決並無明文。關此，聲請人鄭寶清等之代理人湯德宗教授謂「以『無記名投票』修憲，尚難謂為憲法所不許」（看湯德宗提出意見書四頁）。鑑定人李建良副教授亦謂「以無記名投票進行修憲議案之表決，雖會增加人民及政黨對國民大會代表追究責任之困難度，惟國民大會代表並未因此而卸卻其政治責任，故尚無以此認定系爭程序構成違憲之餘地」（看李建良鑑定報告六頁）。鑑定人林子儀教授則謂：無記名投票方式並不當然即違反民主憲政秩序。我國憲法並未明文規定修憲之決議應以記名投票方式為之。「國民參與原則」與「責任政治原則」固然為修憲程序中之重要原則，但也不必然即導出修憲的決議必須以記名投票方式方才符合此二原則（看林子儀鑑定報告二頁）。鑑定人許宗力教授並進一步說明「憲法責任政治所要求的國會透明、公開，所指涉範圍為何，學說意見不一。一說認為國會透明、公開僅止於議事公開，也就是討論與辯論公開，課予議會有讓任何人，特別是媒體進入議事場所觀察、監督議員發言、討論之義務，但該義務並不包括投票內容之公開。」「另一說則認為民主的公開、透明原則也適用於議會內部關係，以方便選民對議員政治責任之追究，故除非有特殊重大事由，否則議會應採公開投票。」並述兩說各有所本，雖然各國實務的趨勢是採後說，要求表決也應公開，但也不能因此就全然置前說於不顧，尤不宜過於急躁地宣告投票公開也是民主不可或缺之要件（看許宗力鑑定報告一－二頁）。按以上兩說應採何說，究屬兩難之局（許宗力教授語），八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項就國民大會行使職權之程序，明定由國民大會定之，即係本於議會自治之原則，授權國民大會自行決定議事程序，國民大會經斟酌兩說之優劣，採用折衷方案，於第三十八條第二項揭示議事公開之原則，並訂定出席人數三分之一以上代表得提議採用記名投票方式，以確保議事公開實現之制度。如果提議採用記名投票之代表不足出席人數三分之一，因而採用無記名投票，應為同條項規定所許。 |
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