大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 此等國家關於修憲程序，若非將修憲案之議決交由國會以外之州立法機關議決，即交付國民以公民投票方式議決。更有規定國會於提出憲法修正案後應即重新改選，由新選出之國會議決修憲案者，且其於國會議決修憲案時，亦以迥異於一般立法程序之特別程序與加重可決人數繩諸該修憲案，如法國憲法規定由國會兩院聯席大會以五分之三同意、德國基本法規定由聯邦議會議員三分之二及聯邦參議院投票權三分之二加以同意。我國憲法關於修憲制度之設計，除以代表全國國民行使政權之國民大會行使修憲之決定權限外，復於第一百七十四條第一款中規定，修憲程序應有較一般立法程序為高之提議、出席與議決人數之比例，益足證明修憲與一般立法在我國憲法上確具有不同之地位。況且我國憲法第一百七十四條第二款更規定，由立法院提出憲法修正案，交國民大會複決時，須於國民大會開會前半年公告之，俾使全體國民均能充分參與修憲議題之思考與論辯，以免突襲性修憲，本院釋字第三一四號解釋亦在闡明此旨。是以修憲程序與立法程序在形式上雖均有提案、討論與議決等過程，而有一定類似性，然基於憲法與法律之效力與性質迥然不同，故兩者之性質與評價實難謂之類同。 修憲程序應較一般立法程序更為容納國民高度參與，以凝聚國民對憲法之共識，維繫憲政秩序安定，並監督修憲代表，明其責任歸屬，俾能守道自重，既如前述。則修憲程序應秉「透明公開原則」為之，亦係本質上必然要求，自不待言；蓋國民大會之修憲決定，係涉及人民共營國家生活、影響子孫後代之基本性事項，性質上並非「常態政治」之一時一事決定，而乃關係國家基本架構，人民重要權益，當應使全體國民有共知共見之可能，故對於修憲條文之表決方式，絕非僅為「妥當」與否之問題，而係有憲法規範當然之一定要求，遠非一般立法過程得採秘密方式者所得比擬。故修憲程序，不僅會議之討論過程必須高度公開、透明，最後之表決方式亦不容以任何理由違反「透明公開」原則，期免是非淆於唇舌，取捨決於愛憎，而人民無以考其情實。 次按法律與憲法之性質既然迥異，故而一般立法程序與修憲程序在憲法評價上應有重大不同之差異，要無可疑，釋字第三四二號解釋所謂「重大明顯瑕疵」之標準，當亦應僅適用於針對立法程序瑕疵之審查。第按「重大明顯瑕疵」理論原係行政法上基於尊重國家機關公權力行為之此一思考，以之為判斷行政處分瑕疵是否達於自始、當然無效程度之低密度審查標準，我國行政程序法第一百十一條即為如此之明文規定（註六），本院釋字第三四二號解釋遂引為判斷立法程序瑕疵之標準。其所以如此尊重議會自律與政府部門之運作，使已經公布施行之法律在原則上不因之無效，容或不無符合「權力相互尊重」原則以及「法安定性」等憲法基本原則之合理性；蓋常態政治下之一般立法程序，若非因為國家遭遇重大內亂外患，否則多能順利維持運作，一般法律縱使已有相當程序瑕疵，亦因尚未達於重大，仍得透過其後之立法程序再行補救，自可承認其有效。然憲法之修改，卻非時時為之，修憲機關亦非經年集會，又豈能容許已有相當瑕疵之修憲條文賡續存在？由是觀之，關於修憲程序瑕疵部份之判斷，當應相對提高審查之要求，援用更為嚴格審查標準繩之，適度縮小修憲機關議事行為自律之範圍，方符憲法關於修憲程序應當更為慎重之本質要求。否則，自相違覆，闕漏難補，國將不堪。 我國憲法第三章至第九章關於各憲法機關及權限之規定，乃係權力分立制衡原則之具體性體現。惟權力分立制衡原則固要求所有「憲法所設置之國家權力」均應有其界限，並彼此制衡，但亦要求所有國家權力應彼此尊重，避免不當干涉其他權力部門核心權力之行使（註七），此亦本院釋字第三號解釋所謂「五權分治、平等相維」之本意，亦係本院釋字第二五四號、第三四二號、第三八一號及第四三五號等號解釋歷來保障議會自律原則之基礎。況本院於釋字第三四二號與第三八一號解釋中更特別針對「國會自律原則」明確闡釋，謂「國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重」，故民意代表機關其職權之行使，「曾否踐行其議事應遵循之程序，除明顯牴觸憲法者外，乃其內部事項，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍」。本院釋字第二五四號及第三八一號解釋復闡明國民大會關於「未依法宣誓之代表得否出席會議」與「修改憲法之一讀會程序之開議出席人數」等問題，應依議會自律原則自行決定之。足見以憲法相關法理與本院歷來之解釋觀之，國民大會之議事程序與行為，縱於行使修憲權限時，亦有一定自律範圍之保障，然憲法既不同於法律，修憲程序亦非一般立法程序所得比擬，故作為修憲機關之國民大會，雖亦有國會自律原則之適用，畢竟兩者之性質與功能有其差異，如就憲法設置不同機關，賦予不同功能與結構之功能法取向而言，兩者所得享有之國會自律範圍及界限即未必應全然等同，尚應視兩者行使職權性質之差異而有所區別。是以「重大明顯瑕疵」審查標準，僅可適用於一般立法程序瑕疵之審查，而不應適用於對修憲程序瑕疵之審查。亦即為兼顧修憲程序應更為慎重，並容許國民之監督、參與之憲法意旨，以及憲法對於國會自律原則之保障，當應適度縮小修憲機關之議事自律範圍。爰提協同意見書如上。 【註腳】 註一：美國聯邦憲法第五條：「國會遇兩院三分之二的議員認為有必要時，或各州三分之二州議會請求而召集修憲會議時，應提出本憲法之修正案。以上兩種情形中之任何一種修正案，經各州四分之三州議會或經修憲會議四分之三多數批准時，即成為本憲法之一部份而發生效力。（下略）」 註二：法國第五共和憲法第八十九條：「（第一項）修憲案得由共和國總統依總理之建議提出，或由國會議員提出。（第二項）修憲案須以內容一致之文字經國會兩院表決通過，並經公民投票複決同意後，始告確定。（第三項）共和國總統如將修憲案提交國會兩院聯席大會議決，則該修憲案無須交付公民投票。在此情形下，修憲案須獲聯席大會五分之三之有效多數，始得通過。（下略）」 註三：日本國憲法第九十六條第一項：「本憲法之修改，須由國會經各議院議員總額三分之二以上贊成而提議，向國民提案，並經其承認。此種承認，必須於特別之公民投票，或於國會所定選舉時所為之投票，獲得其過半數之贊成。」 註四：德國聯邦基本法第七十九條第二項：「（修正本基本法之）此項法律須經聯邦議會議員三分之二及聯邦參議院投票權三分之二之同意。」 註五：荷蘭王國憲法第一百三十七條：「（第一項）每一憲法修正案之提出，應明白指出其所擬修改之內容。（第三項）在第一項所提及的修正案公布後，國會兩院應立即解散。（第四項）新選出之國會審議此項憲法修正案時，非獲得投票數三分之二之贊成，不得通過。（下略）」 註六：參見吳庚，《行政法之理論與實用》，一九九九年六月，增訂五版，三六二－三六六頁；許宗力，〈行政處分〉，翁岳生編，《行政法》，一九九八年，五九一－五九二頁；陳敏，行政法總論，第二版，一九九九年十二月，三六五頁。 註七：參見湯德宗，〈「權力分立原則」解釋之研析〉，收於同氏著，《權力分立新論》，一九九八年三月，一四一－一四六頁。 |
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