大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見暨部分不同意見書： 大法官 陳計男 對於本解釋文及其理由，本席有若干觀點與多數大法官意見不同，若干支持並補充多數大法官意見之理由者，茲敘述如左： 一、關於修正之程序部分 多數大法官認憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正，其程序違背公開透明原則，議事規則第三十八條第二項但書規定，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修憲條文成立或效力之基本規範，應自解釋公布之日起失其效力部分：多數大法官對於本件修憲程序認違反公開透明原則，無非以其修憲係以「無記名投票」方式為之，為其基礎。本席以為「記名投票」雖有使程序公開透明之功能，選民或所屬政黨得據以知悉其投票行為，用以判斷該代表所為政治行為之內容，但尚非使其依公開透明原則負政治責任之唯一方法；國民意見表達及意見形成之溝通程序，也不以表決時，用「記名投票」為其唯一手段，且觀諸各國憲法關於憲法修正之決議，亦非均以「記名投票」為其通例，而國民大會依八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項規定訂定之國民大會議事規則第三十八條並無絕對禁止修憲時，採用「記名投票」，僅規定於有代表三分之一同意時即須採用「記名投票」而已；所謂憲政慣例又非一成不得變更。本件憲法增修條文之修改，其過程固有如理由書所述若干瑕疵，若僅以憲法增修條文之修改程序，因行「無記名投票」違反公開透明原則，即謂已違修憲條文效力之基本規定，而達程序明顯重大瑕疵，應屬無效，則難謂有堅強依據。矧憲法第一百七十四條第一款係規定：「由國民大會代表總額五分之一提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之」。本件憲法增修條文之修改，於通過修改案時，其出席及贊成人數，均符合上開規定，且其改用無記名投票，係經多數決之通過有國民大會速記錄可稽，縱其議決之方式改採「無記名投票」等可認為有瑕疵，此一瑕疵是否即足影響上述決議之效果？即非毫無疑議。即若足以影響致動搖其決議，該決議既屬無效，則應屬憲法增修條文未能通過而不成立，要非憲法增修條文無效問題。 二、關於修正之實體部分 按憲法第一百七十一條規定，法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。同法第一百七十二條復規定，命令與憲法或法律牴觸者無效。故命令或法律有無牴觸憲法之疑義，經本院大法官審理結果，認有牴觸憲法者，本院自得以解釋宣示其為無效。至國民大會依憲法第一百七十四條規定所修改或制定之憲法或憲法增修條文與未經修改之憲法條文，係處於同等位階之地位，與上述命令、法律與憲法有高低位階之情形不同。我國憲法並未如若干國家憲法先例（例如德國），於憲法中明定某些憲法條文不得修改；而所謂「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存在之基礎﹂者，其具體內容如何？如何判定？是否包括修改之憲法條文規定？又其效力如何？有無超越憲法之規範效力？均未見諸憲法明文，再國民大會修改之憲法增修條文，與未經修改之憲法間，有無衝突之疑義，雖屬憲法解釋問題，依憲法第一百七十三條規定，本院大法官固有解釋之權，但經本院大法官審理後，如認其與未經修改之憲法條文或「憲法中具有本質重要性而為規範存立之基礎」者有間，有規範衝突之情形時，憲法有無賦予本院可經由憲法之解釋，並進而宣示憲法或憲法增修條文失效之職權，則非無疑問。本席以為憲法條文間規範衝突之解決，乃屬國家民主憲政走向之抉擇，自應循民主憲政原理決之。目前我國尚無關於國民直接可對國民大會通過之憲法修改條文或憲法增修條文複決機制之規定，無依此解決規範衝突之可能，惟憲法增修條文既與未經修改之憲法條文間顯有衝突，若冒然使憲法增修條文與之同時實施，勢必因適用有規範衝突之憲法造成憲政秩序之紊亂，此絕非主權者（國民）之福。為維護憲政秩序之安定，兼顧憲政之發展，造成規範衝突之憲法增修條文，自仍須經由民意之檢驗決定，不宜由本院大法官介入代為抉擇。故在有國民複決憲法修正條文之機制前，仍應由修憲機關就規範衝突重新檢討，作成合理而不衝突之整體修正以解決此一規範衝突。在規範衝突解決以前，該憲法增修條文應解為暫不得實施。此實為維護憲政運作之順利，避免憲政程序發生立即而明顯之紊亂，所作符合民主憲政目的之合理而不得已之解釋也。準此，則多數大法官認： （1）憲法增修條文第一條國民大會代表第四屆起依比例代表方式選出，並以立法委員選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票比例分配當選名額，依此種依附立法委員之選舉方式產生之國民大會代表，與憲法第二十五條規定之意旨，兩不相容構成規範衝突，雖為本席所認同，但其謂增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主憲政秩序自屬有違云云部分：本席以為憲法增修條文第一條關於國民大會代表之產生方式之修正，與憲法第二十五條規定，及依此精神所賦予國民大會代表之職權（以具有民選代表身分為前提之各項職權）之規定，固有規範衝突，但此衝突之解決，不論將來修憲機關再修改回復為修改前之原規定（即維持原有之憲政體制）或再修改而創設無規範衝突之憲政新體制，依首段說明，在修憲機關就上述規範衝突作成具體之修改抉擇以前，實難遽作何者與憲政秩序有違之結論。 （2）憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項關於第三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期之延長規定部分，與代議民主原理及國民主權原則不符，國民大會代表之自行延任違反選民付託與「利益迴避」原則有違部分：本席認為主權者（國民），選舉國民大會代表或立法委員時，係依當時憲法之規定限時的委任其行使職權，今依修憲延長其任期，除經主權者之同意（追認）外，自違主權者於選舉時依八十六年公布憲法增修條文第一條第六項、憲法第六十五條所為限時的委任，於其原任期屆滿時已失其代表性及正當性，則延長任期期間之「國民大會代表」、「立法委員」即與憲法第二十五條、第六十二條規定具有代表性及正當性之「國民大會代表」、「立法委員」性質不同，而發生規範衝突問題。或謂此等任期之延長，係為配合憲政改革之目的符合國家發展會議之共識，減少選舉次數，降低社會成本，切合國家發展需要及配合國家會計年度云云，惟憲法增修條文中，並無任何「憲政改革」之整體明確規定或宣示，而所謂國家發展會議之共識，亦未具憲法或法律之效果，縱第三屆國大代表有此構想，既未能規定於條文中，亦無拘束次屆國民大會代表之效力，則所謂「憲政改革」能否依其構想貫徹，尚屬未知之數；又所謂配合會計年度如何設計係法律層次，並無民意代表之選舉必與其配合之必然關係，況立法委員在任期中，有因立法院之解散（參照憲法增修條文第二條第五項）而須改選，亦未必能發生配合功能，其據以為延長任期之理由，即難謂為正當。是此項規範衝突，依上述說明，仍應由修憲機關，為合於憲法精神之解決。爰提出協同意見暨部分不同意見書如上。 |
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