大法官解釋 釋字第455號 |
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| 公佈日期：1998/06/05 |
| 解釋爭點 |
| 人事行政局就留職停薪入伍者年資採認之函釋違憲？ |
| 軍人應為公務員退休法制所保障之對象，不應因志願役與義務役之役別而有不同，已如前述（德國公務人員照顧法第九條第一項，亦有類似之立法例）。因此（舊）陸海空軍軍官服役條例施行細則第二十五條第三項，僅准許志願役軍官辦退休年資，實不符公務員退休法制之基本精神。此外，軍人及其家屬優待條例第三十二條第一項規定，「後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資，應予合併計算。」所謂「後備軍人」，依該條例第二條之規定，並無志願役或義務役之別。另一方面，行政院人事行政局六十三年五月十一日（六三）局肆字第○九六四六號函，允許公務員於服公職期間以留職停薪之方式應召之伍者，於退伍復職後，將軍中服務年資併計退休年資，是以服役時間在任公務員前或任公務員後作為是否併計之區別標準，自非合理。蓋退休年資之計算，應以公務員為國家服務期間之長短為準，不應因任公務員之前、後服役而有所區別。再則銓敘部七十九年十二月二十四日（七九）台華法一字第Ｏ四八七Ｏ九七號函，計算公務員休假年資時，不論所服軍職係為志願役或義務役，均許其於轉任公務員後，准予比照公務人員請假規則第九條第二項規定，併計休假。按立法者於制定法律時，於不違反憲法之前提下，固有廣大的形成自由，然當其創設一具有體系規範意義之法律原則時，除基於重大之公益考量以外，即應受其原則之拘束，以維持法律體系之一員性，是為體系正義。而體系正義之要求，應同為立法與行政所遵守，否則即違反平等原則（註二）。比較（舊）陸海空軍軍官服役條例施行細則第二十五條、軍人及其家屬優待條例、上開行政院人事行政局與銓敘部函釋，顯見主管機關於考量義務役軍中服務年資併計問題時，並未遵循法律體系所確立的基本原則，自有違體系正義，與平等原則有所牴觸。 或謂以區別義務役與志願役併計退休年資的方式，給予志願役軍人較優惠待遇，能進一步達成鼓勵國民從軍之目的，但此手段與目的之間的關連性，頗令人存疑。因本案所涉僅為退休年資之問題，故僅允許志願役軍人得併計服役年資於公務員退休年資，應非提昇國民服志願役意願之必要手段。如因考量國家財政負擔，而有限制公務員退休年資計算之必要，亦不應以此全面否定公務員所應享有之權益，況且現今公務員退休法制已改採共同提撥制，由政府與公務員共同撥繳費用，設立基金支付退休給與，以便同時於法定範圍內運用資本生息，有關機關如妥為規劃，將義務役軍人納入制度考量，對國家財政之影響當可減少。另依法無須服兵役者如於此期間任公務員，得計入退休服務年資，然服義務役軍人同樣為國家服勤務，卻限制其服役年資併計退休年資，其因盡憲法義務而反受較不利之對待，有失公平。總之，軍人於服役期間所投入之勞力或所承擔之勤務，並未因心願役或義務役及任公務員前、後服役而有不同，卻於計算年資時強調其差異，實難認為合理。 三、關於本解釋以限期立法之方式，諭知有關機關應於本解釋公布之日起一年內，基於本解釋戀旨，逕以法律規定或由行政院會同考試院，依軍人及其家屬優待條例第三十二條第二項之授權妥為訂定，亦有若干須補充之處。按憲法為國家最高規範，法律、命令或省法規（以下通稱法規）牴觸憲法者無效，法規與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院大法官解釋之，此觀諸憲法第七十八條、第七十九條第二項、第一百十六條、第一百七十一條至第一百七十三條規定甚明。惟宣告法規無效時，若其將使現行法秩序發生紊亂，或對公共利益造成重大影響者，自不宜率然為之，而有容許其暫時存在之必要，以避免造成法真空狀態，並維持法安定性。本院於解釋憲法時，曾多次對牴觸憲法意旨之法規，僅宣示其牴觸憲法之意旨而未宣告其立即失效（例如釋字第二一Ｏ號、第二八八號解釋），或採定期失效之方式（例如釋字第二一八號、第二二四號、第二五一號、第三六五號、第四Ｏ二號、第四五二號解釋等），即係本於此項旨趣。 近來因國家職能之擴張，給付行政漸受重視，以法律給予人民一定利益或賦予人民向國家請求給付之權利等情形亦日益增多，人民據此所取得之權利與其信賴利益，應受保障。而給付行政因涉及國家財政資源分配，於不違背憲法之原理原則之前提下，立法者得作合理的調整。故當盤類法令經釋憲者評價為違憲時，基於人民既有權利之維護與立法者形成自由之尊重等考量，對其效力宣告之方式不應一成不變，以因應時代潮流。此於其係違反憲法之平等原則時，尤有必要。按具有給付性質之法規，如因授予特定對象特權而被釋憲者認為違反平等原則時，因此本屬額外利益之給予，由釋憲者以宣告該法規無效之方式除去此違憲狀態，固無不可。然若該法規所規範者係國家應為之給付，而立法者僅賦予一部分人權利，就其他應予包括者則排除在外或漏未規定，此時，由於受益者本有依法請求給付之權利，釋憲者如所然宣告此法規失效力，一併剝奪原受益者之權利，將更不符合憲法意旨。如前所述，憲法平等原則之旨意，乃在禁止國家權力對人民為不合理之差別對待，故因法規違反平等原則所造成之違憲狀態，有時尚須有關機關之調整與修正，方能完全除去，以真正達成平等之法秩序。至於此等違憲狀態之除去，究應（一）刪除原有賦予權利之規定、（二）將受不利對待者納入目前有利之規範中、或（三）重行規定賦予權利之要件，原則上立法者應有其自由形成的空間，釋憲者應斟酌個案情形，不宜一律宣告該規範無效或逕自將受不到待遇者納入有利之規範中，以免侵害原受益者之權益或干預立法者之形成自由。 本件系爭之行政院人事行政局六十三年五月十一日（六三）局肆字第Ｏ九六四六號函，關於「留職停薪之入伍人員，於退伍復職後，依規定須補辦考績，並承認其年資」，致服義務役軍人僅得於任公務員後服役者始得併計公務員退休年資，固與憲法第七條平等原則之意旨不符。惟前開函釋係給予擔任公務員後服役之義務役軍人併計年資之權利，是以若宣告上開函釋失其效力，將使此等人員一併喪失併計年資之權利，於其既得權利之維護，自有未周，故本件解釋僅指出上開規定不合憲法之意旨，而未宣告其失去效力。然本件解釋僅單純宣告系爭函釋違背憲法平等原則之意旨，係基於對法規制定者形成自由之尊重，並保障受益者之既得權利，非可謂立法者或有關機關得任令此種違憲狀態繼續存在。是以有關機關對於系爭函釋與憲法第七條平等原則意旨不符之部分，本應從速檢討修正，以除去其違憲狀態。惟為恐有關機關怠於執行修法或立法之職責，致有損人民權益，允宜附加期限，課予有關機關修法或立法之義務。本件解釋諭知有關機關於本解釋公布之日起一年內，基於本解釋意旨，逕以法律規定或由行政院會同考試院，依軍人及其家屬優待條例第三十二條第二項之授權妥為訂定，即係本此意旨，以限期立法之方式，課予有關機關訂定相關規定之義務。有關機關如未能於此期限內妥為訂定相關規定，將有國家賠償責任與其他複雜而嚴重之法律責任等問題。而在此情形，各級法院於審理有關案件時，亦得基於本解釋之意旨，自行作成合憲之裁判，以維護人民之權利。 |
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