大法官解釋 釋字第423號 |
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| 公佈日期：1997/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通工具污染罰鍰標準之裁罰標準及逾期倍罰規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 本解釋文第一段中間謂：「若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」遽觀之，依上開協同意見所述，似無不合。惟深思之，其中存有蹊蹺，亟待澄清： （一）依引發本件解釋之事實以觀，解釋文所謂行政機關之通知書係指台北市政府環境保護局（簡稱台北市環保局）認聲請人違反空氣污染防制法第二十三條第一項規定，告知舉發之事實。其中載明：「接到本通知單後十日內到案接受裁決處罰（逾期加重處分）。」注意事項復表明「本通知書不得作為訴願之依據。」被舉發人「逾期不到案者逕行裁決。」在在說明此項通知書僅告知聲請人屆期應到案接受裁決，其性質屬於觀念通知。台北市環保局嗣後所為之裁決，發生處罰（或不罰）之法律效果者，始屬行政處分。 （二）本件解釋文所以認為上開通知書具有行政處分之性質，無非以該文書載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣為論據。惟查通知單係記載（以機器腳踏車為例）排放空氣污染物超過排放標準者，罰鍰上限為新台幣（下同）陸仟元，下限壹仟伍佰元。違規人到案接受裁決之日期在通知書送達之日起十日內者，依下限罰鍰處罰。逾十日未滿三十日者，依下限罰鍰兩倍處罰。逾三十日者，依上限處罰。並載明郵政劃撥帳號，以供繳納罰鍰之用。既載明「到案接受裁決」，即係表示應繳罰鍰須俟裁決而後確定。縱違規人於通知書送達之日起十日內，自行按罰鍰之下限繳納，主管機關仍須開立處分書，始屬完成法定程序，不因違規人是否到案而有異。繳納方式採用郵政劃撥，乃所以謀違規人與裁罰機關兩便。為此，主管機關尚須製作處分書送達，以符程序，尤足證明主管機關之裁決始屬行政處分。焉有因採便民措施之故，通知書之性質一變而為行政處分之理？ （三）通知書告知逾一定期間到案接受裁決者，將受倍增罰鍰，係促使違規人如期接受裁決，非謂所課罰鍰金額業已裁決確定。故受通知人如認舉發不實，當然得據理力爭。台北市環保局受理人民就通知書提起異議而有理由之情形，即裁決不予處分；無理由者，自收到異議之日起停止到案期間之進行，俟告知處理異議情形後繼續計算。在裁決以前，應就異議是否有理為調查等情，業經行政院環境保護署（簡稱環保署）函復在案。多數通過之解釋文謂若視通知書為非行政處分，自屬違憲。解釋理由書則云該通知書如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，則視其為非行政處分，即與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨有違云云，對於通知書記載受通知人應到案接受裁決之意旨，究竟發生如何法律上效果，未詳加推敲，僅摭拾其中數段片語，即認為行政處分，實難以昭折服。 （四）通知，書記載之事項甚為明確，其意義及效力如何？不難一一覆按。行政法院認定其性質係為告發行政行為而通知違規之事實，屬於觀念通知。本解釋文則否認此項認定，謂係已對外發生效力之行政處分。則本解釋文此部分究係宣告法律違憲，抑或指摘行政法院之判決認定事實有誤而違憲？殊滋疑義。如屬前者，則該違憲之法律何在？如屬後者，大法官會議豈非成為行政法院之上級審？亦屬可議。 （五）解釋理由謂：「遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖」，所謂依據法律製發通知書之情形，似指道路交通管理處罰條例第九條規定之類而言。按同條第一項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於十五日內，到達指定處所聽候裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案。」查行為人既認舉發屬實，自動按應課罰鍰之最低額繳納，自無爭議存在，即不發生如何請求救濟之問題。此種情形，該通知書是否屬於行政處分，對於行為人已無何意義。至空氣污染防制法並無類似規定，然則舉發違反空氣污染防制法事件所為之通知，是否即無本解釋文之適用？抑有進者，本件爭議之所以發生，係因若視通知書為非行政處分，本解釋文謂「自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」是為被舉發人保障行政救濟之途徑為目的。乃竟援引無爭議之法律規定為法理，用於須以憲法所定訴願及訴訟權保障之案例，其庸有當乎？實不言可喻。 （六）如認通知書之送達為行政機關所為行政處分，不惟不能保障被舉發人之訴願及訴訟權，且混淆法律設計之救濟程序，違反程序保障之意旨，理由如左： 1.如認通知書為行政處分，則被舉發人當得對之提起訴願及行政訴訟，此亦為本解釋文所欲保障之人民訴願及訴訟權。設其救濟途徑已窮而應受處罰，為確定處分之通知書僅記載罰鍰之上限及下限，應繳罰鍰金額並未確定，敢問違規人如何繳納？ 2.被舉發人如果對於通知書置之不理，本解釋文謂不因行政機關仍有後續處分行為，亦應視其為行政處分（解釋文以否定語句敘述），則如行政機關於逾三十日後裁決課以上限罰鍰，通知書與裁決書將形成雙重處分。不寧唯是，第一次行政處分因逾三十日提起訴願之期限而確定，則對於第二次行政處分又有何救濟之實益？然則被舉發人之訴願及訴訟權果因本解釋文而獲保障？ 3.若通知書之製作為行政處分，則如被舉發人對之提起異議，究係循訴願程序為之，抑仍應由主管機關於調查後為處罰或不處罰之裁決？通知書記載應到案接受裁決處罰，又作何解釋？此程序之混淆，影響被舉發人程序正義之保障，豈可視若無睹。 4.如謂主管機關所為舉發之通知為行政處分，則環保署所欲避免「稽查人員兼裁罰人員」之弊病不惟無從避免，且裁罰機關不待告知被舉發人，即逕行裁罰，使其措手不及，剝奪辯明之機會。又云何「程序正義」？ |
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