大法官解釋 釋字第419號 |
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| 公佈日期：1996/12/31 |
| 解釋爭點 |
| 副總統兼任行政院院長違憲？ |
| 依憲法增修條文第二條第一項規定：「總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選」，故當選總統、副總統者，屬於同一政黨或同一政治派系，其政治理念共通，當為常態。但為爭取選舉勝利，難保不發生政黨合縱連橫之事而將理念不同之人選，同列一組圈選；尤其遇有副總統出缺，依增修條文同條第七項規定，由總統提名候選人，召集國民大會補選，則總統勢須以國民大會中多數黨黨團所能接受之人選為提名對象，而非以理念為優先之考慮，其情形與總統提名行政院院長人選咨請立法院同意，並無不同。是以總統與副總統非必然理念相同，關係密切。縱使二人理念一致，關係匪淺，惟副總統既不能與總統共同行使元首之職權，又不能分享憲法上元首之特權，更無日常互為代理之可言，豈可視二人在法律上為一體？關係機關辯論意旨主張：所謂一體者，除競選時共為夥伴外，別無其他意義，尚非無見。此一情形，亦可用於說明總統與行政院院長之關係，若總統不能影響立法院多數黨黨團之投票，其提名行政院院長固然以多數黨黨團之意見為依歸；反之，總統若為立法院多數黨之黨魁或能影響過半數委員之投票取向時，總統必然提名政見與之一致且為其本身屬意之人選，日後施政行政院院長果追隨總統亦步亦趨，也不生違憲問題，復不能因此而謂總統與行政院院長已具有一體性。聲請意旨中，有從一體性論點而導出「總統不能為者，副總統亦不能為」之結論，自不足採。副總統與總統之關係既如上述，則由副總統兼任行政院院長，憲法第三十七條之副署、第五十七條第二款、第三款之覆議核可及增修條文第二條第四項發布緊急命令之程序等相關規定所涉及之機制，尚難認為即受影響。蓋總統與行政院院長職務之制衡，在於制度上由不同之人分別擔任，而非以任職者之黨派關係或政治主張為斷。尤其不能謂擔任總統與行政院院長者，必須政治主張相反或施政方針對立，始符制衡設計而合憲。又副總統之罷免及補選雖涉及國民大會之職權，然依憲法增修條文副總統並無向國民大會報告國情或聽取建言之職責，自不生聲請意旨所稱兼任行政院院長應分別向國民大會及立法院負責，易造成二民意代表機關衝突之問題。 憲法第四十九條規定：總統缺位時，由副總統繼任至總統任期屆滿為止。總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時，由行政院院長代行其職權。總統、副總統均缺位時，依憲法增修條文第二條第八項規定，由行政院院長代行其職權，並依同條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止。副總統兼任行政院院長一旦發生上述總統缺位或因故不能視事之情形，確將出現總統、副總統及行政院院長三個職位皆集於原本為副總統者一身，依前開說明顯非正常情況下憲法之所許。惟此種所謂「三位一體」之現象，並非僅於副總統兼任行政院院長時，始有發生之可能，憲法第四十九條、增修條文第二條第八項及憲法第五十條均係為三個職位集中於一人之機率而設。憲法第五十一條對行政院院長代行總統職權時，並明定其期限不得逾三個月。副總統兼任行政院院長一旦出現總統缺位之情形，以副總統身分繼任總統後應立即提名新院長人選，咨請立法院同意；其在立法院休會期間者，則適用憲法第五十五條第二項由副院長代理其職務，並於四十日內咨請立法院召集會議，行使同意權。若所發生者非總統缺位而係因故不能視事，不能視事之事故如超過三個月，兼行政院院長之副總統或可類推亦受憲法第五十一條所定期間之限制，並有憲法第五十五條第二項之適用。由上所述，因副總統兼任行政院院長雖有發生繼任總統或代行職權之疑義問題，然非全無解決途徑，則聲請意旨主張兼任所造成之窒礙情形已達明顯違憲程度云云，尚有商榷之餘地。至憲法增修條文對一般公務人員及總統副總統之彈劾，設有不同程序，分別規定於第六條第三項及第五項。如副總統兼任行政院院長因失職行為而受監察院彈劾時，其適用之程序，本得以其失職行為係緣於副總統抑或行政院院長身分而發生為判斷標準，其後續之懲戒或罷免程序亦同。若與職務行為無關，則可由監察院決定採何種程序提案彈劾，雖不能謂完全不發生適用法律之疑義，然尚難以此遽認副總統兼任行政院院長已達顯不相容之情事。至聲請意旨有謂行政院院長或因施政疏失而遭監察院糾彈甚至去職，則其繼續擔任副總統之適當性將受質疑等語，乃係政治上之疑慮，非關法律問題。 查憲法第四十四條稱：「總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之。」此一規定論者有將之比擬為元首之中立權者，本件聲請意旨亦主張總統所行使者為元首權，應超然於五權之上，由副總統兼任行政院院長即形成「協調者」與「被協調者」之矛盾，喪失元首權超然中立之作用等語。惟不論憲法本條之規定是否等同於元首權或中立權，學理上尚無定論，且所謂元首權（pouvoir royal）又稱中立權或調和權（pouvoir neutre, intermediaire et regulateur），乃十九世紀初年一、二法國學者（Clermont-Tonnerre, B. Constant）為維持在君主立憲體制之下，君主作為國家元首所保留之少許權力所提倡之學說（參看Carl Schmitt, Der Huter der Verfassung, 3. Aufl., 1985, S.133ff.），此種意義之中立權或調和權與日後代議民主政治發展之實情不符，而受批評為人為設想之名詞（參看Klaus von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, 2. Aufl.,1973, S.89.)；且憲法學者亦有認為無論國王或總統作為國家元首，政治上調和鼎鼐本無待憲法規定，可謂事物之本質者（參看Carl Schmitt, Verfassungslehre, 8.Aufl.,1993, S.287.）。中立權是否已成為現代國家憲法上之建制，猶有爭論，並未形成普遍接受之權力分立理論，自不影響本件之解釋。況縱使總統行使憲法第四十四條之權限，視為元首之中立權，亦不生協調者與被協調者之矛盾。 |
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