大法官解釋 釋字第419號 |
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| 公佈日期：1996/12/31 |
| 解釋爭點 |
| 副總統兼任行政院院長違憲？ |
| 二、總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。由於副總統兼具行政院院長之身分，以致發生代行職權期限適用之爭議。憲法第四十九條對於副總統代行總統職權之期限並無限制，原則上得至總統不能視事之原因消失，甚或迄至總統任期屆滿為止，而行政院院長代行之期限期則不得逾三個月。副總統兼行政院院長代行總統職權時究應如何適用，如何詮釋，亦必發生憲政運作上之困擾。 三、總統、副總統均缺位或均不能視事時，依憲法第四十九條、增修條文第二條第八項之規定，由行政院院長代行其職權，並於三個月內補選總統、副總統，以儘速恢復憲政體制之正常狀態。若於總統、副總統均缺位，或均不能視事時，唯一能代行其職權之行政院院長即由副總統兼任，無異將居於第一順位之副總統與第二順位之行政院院長合而為一，如遇上述情事，亦會發生因無行政院院長可以代行總統職權造成國家元首或缺無人承繼之憲政危機，能不慎乎？ 民國三十八年一月，行憲後首任總統蔣中正，基於國內外政治情勢考量及營造國家和平統一環境，於首都南京正式宣示「引退」，離開總統職位，並依憲法四十九條「總統因故不能視事時由副總統代行其職權」之規定，由副總統李宗仁代行其職權。未幾和談破裂，中央政府南遷，國家政治環境丕變，李代總統飛抵廣州，旋即稱病赴美就醫不歸，憲政史上首次出現「總統、副總統均不能視事」之憲政危機，所幸當時的行政院院長並非由副總統兼任，而是由閻錫山專任，始能依第四十九條後段之規定代行總統職權，以迄蔣總統不能視事之原因消失，於三十九年三月一日在台「復行視事」而化解此一憲政危難。設若是時之行政院院長係由副總統兼任，則必然發生無行政院院長可資代行，其嚴重性將難以想像。總統、副總統不能視事，尚可藉總統「復行視事」予以化解；而總統、副總統缺位，根本沒有行政院院長可以代行總統職權之無政府狀態所給國家帶來之憲政災難就不敢想像了。足見憲法原所設計由副總統、行政院院長依序代行總統職權，係基於維繫國家元首不能一日或缺之安定考量，豈容恣意錯置與破壞？ 依憲法分設國家元首與行政首長分權制衡意旨觀之，總統應不得兼任行政院院長已如上述。副總統與總統係為實踐同一政治理念，再聯名登記，同列一張選票，經由全國人民直接選舉而產生，平日雖無具體職權，然於總統缺位或因故不能視事，繼任總統或代行總統職權時，其擁有之權力即及於總統，若由其兼任行政院院長，則繼任總統者或代行總統職權者，已非憲法原所設置之副總統，而是兼具行政院院長身分之副總統；於其繼任總統期間，不僅是總統，在新任行政院院長人選未獲立法院同意前，亦仍是行政院院長；於代行總統職權期間，不僅是副總統、也是代理總統、也是行政院院長，無異將國家元首與國家最高行政機關首長多種不同之憲政角色，皆集中於副總統一身，元首權與行政權掌握在一人之手，在憲政運作上勢將出現：總統公布法律、發布命令，送請總統自己副署；總統提名行政院副院長、各部會首長及政務委員，報請總統自己任命；總統核可自己向立法院之覆議案；總統以行政院院長身分，向立法院提出施政報告、答覆立法委員質詢，並對立法院負責；總統以行政院院長身分主持行政院會議，並以行政院會議決議，報請總統自己行使緊急命令權，對國家遇有天然災害、癘疫或國家財政、經濟上之重大變故為必要之處置；總統集召集包括自己兼任之行政院院長及其他相關院長會商解決彼此間之爭議等脫序亂象。不僅有違憲法第四十九條之原旨，而憲法第四十三條、第四十四條、第五十五條、第五十七條及第七十二條所建構之制衡權制，亦均因副總統之兼任行政院院長而毀壞無遺。 憲法上之機關或職位，是否得以相互兼任，本院大法官向以「兩者職務之性質是否相容」為判斷之依據，且經一再援用而已形成共識。所謂是否相容，係指兩者兼任，顯已違反憲政之基本原理或在職權行使上有可能形成利益衝突、違背權力制衡之虞者而言，本院釋字第三十號解釋「‥‥‥國民大會複決立法院所提之憲法修正案並制定辦法行使創制複決權，若立法委員得兼任國大代表，是以一人而兼具提案與複決兩種不相容之職務，且立法委員既行使立法權，復可參與中央法律之創制與複決，亦與憲法第二十五條及第六十二條規定之精神不符，故不能兼任。」，認立法委員不得兼任國民大會代表，即係本於此一意旨。雖國民大會創制複決兩權之行使遙不可及，或立法院提出之憲法修正案亦屬罕見，然本院仍嚴守此「衹要有可能形成利益衝突之虞」之尺度，為不得兼任之解釋。副總統兼任行政院院長於繼任總統或代行總統職權時，既已明顯發生職務不相容且可預見足以形成利益衝突之虞如上述者，焉能謂為「尚未致顯然不相容之程度」？ 再就彈劾程序觀之，監察院對於總統、副總統之彈劾，須向國民大會提出，如經國民大會代表總額三分之二同意時即予解職。對行政院院長之彈劾，則由司法院公務員懲戒機關予以懲戒，其懲戒處分包括撤職或申誡。監察院對於副總統兼任行政院院長行使彈劾權時，以其兼具兩種身分，究應適用何種程序，向何機關提出，雖或可依其職務行為為之認定，然仍難免滋生實作上之困惑與窒礙：例如副總統遭致國民大會解職，副總統即已不復存在，其行政院院長之兼職是否亦一併解職，抑或仍舊存在？又如行政院院長遭致懲戒機關撤職，其副總統之本職是否亦一併撤銷，抑或容其繼續在位？復以副總統、行政院院長之產生方式、負責對象不一，其去留進退，亦將涉及責任政治與民意政治之理念層次，在在均將損及憲政秩序之安定，豈能謂為憲法所容許。 近世成文憲法國家，不論其為何種政體，莫不奉分權制衡，建構政府架構以防範權力集中與濫用為鵠的。總統、副總統、行政院院長均為我國憲法上之重要機關，並處於權力核心領域，總統為國家元首，副總統為備位元首，遇總統缺位或不能視事時隨即代行其職權，兩者均為國家之表徵，不能一時或缺。行政院院長為國家最高行政機關首長，位居政府行政樞紐，並於總統、副總統均缺位或因故不能視事時代行其職權，以維繫國家永續、政府權力不致真空斷層，與總統、副總統構成政府之穩定軸心，功能繁重，地位崇隆，自應各設專人、分任斯職。若副總統得兼任行政院院長，顯與憲法保障國家元首不能一日或缺、總統與行政院長應有區隔之制衡意旨相違，自應為憲法所不許。解釋文及解釋理由書對上述多項關鍵爭點，尤其遇總統、副總統均缺位或均不能視事時，何來行政院院長可以代行之部分，或輕描淡寫、或語意模糊、或避不觸及，爰提出不同意見如上。 |
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