大法官解釋 釋字第391號 |
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| 公佈日期：1995/12/08 |
| 解釋爭點 |
| 立委審議預算得否移動或增減預算項目？ |
| 三、憲法第七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」其既為憲法明定之對立法院預算議決行為的限制，自係判斷立法院諸預算議決行為是否合憲的主要依據。考察其規範意旨，一方面誠如司法院釋字第二六四號解釋所闡明者，旨在避免「政府預算膨脹，致增人民之負擔」；另一方面，根據財政憲法之學理，其亦寓有保障行政院之主動提案權責，要求立法部門應尊重行政機關對於預算規畫之原初判斷（primitivejudgement）的意義。換言之，在我國的預算形成程序上，行政院具有第一次之形成權，其後立法院議決權之行使，須對之加以尊重，維持權力分立及制衡的關係。不過，對於行政院預算提案權之尊重，絕不表示立法院之議決權是只能刪減預算而不能調整預算；對於行政院預算提案權之尊重，尚不足以排除、否定特定型式之立法院議決權的行使行為。毋寧，不論是刪減預算或調整預算，立法院的議決行為均存有一定之界限，以避免因立法者之參與及制衡，掏空了憲法對於行政院提案權之保障。就此，財政法學理上，乃發展出「預算同一性」原則，據以作為立法部門議決行為之界限。 「預算同一性」原則，係指立法部門之預算議決權限，必須在不過度變動行政部門所提預算案，即維持立法部門所議決之預算案與原行政部門所為提案仍具有基本的「同一性」的範圍之內行使。蓋立法部門議決後之預算案若與原行政部門所為提案不具有基本的「同一性」，將掏空憲法分派預算提案權予行政部門的實質意義，從權力分立的觀點，自然不被容許。相對的，若立法部門之預算審議決定沒有損及「預算同一性」的話，基於財政民主主義之理念，其政策形成亦應受到保障與尊重。至於「同一性」的認定，則是以立法者所造成之變動，是否會影響行政機關原欲達成之政策目標（如法定行政任務之履行等）而為個案判斷。 援引「預算同一性」之法理輔助說明我國憲法對於立法院預算議決之限制，毋寧是必要的。多數通過之解釋文及解釋理由，既言立法委員對於原預算項目間之流用調整「要難謂非」憲法所指增加支出之提議的一種，又言立法委員對於預算案之不當支出得逕為「合理」之刪減，惟均未明確交待其推論與認定之基準；其是否對於憲法上之各項價值與原理已為充分的考量？是否有為客觀之判斷？自不免令人質疑。故為使憲法解釋得有客觀之評價基準，並兼顧行政權整體考量國家財政之權能與財政民主主義之要求，以「預算同一性」之法理補充說明憲法第七十條規定，其必要性與適當性均應予以肯定。 從而，對於立法委員在審議預算案時，不變動總預算金額而僅對各機關原編預算之數額在各預算單位間做移動增減之調整決定，是否有牴觸憲法第七十條之規定的問題，應可從二點來判定其容許性。首先，立法委員若不變動總預算之金額，其議決行為即應認為無違反憲法禁止立法委員於審議預算時「增加支出」的規範意旨，蓋此際並沒有會增加人民負擔之疑慮；其次，上述立法委員之預算修正，是否有侵犯行政院之預算提案權，則應求諸前引之「預算同一性」原則，進行個案之認定。抽象而言，立法委員若直接就我國預算單位之「款」為更動，勢必會改變預算之同一性而不應允許；在「項」際或「目」際間為預算之調整，尚須參酌個案之內容為判斷；至於對預算之「節」的調整，因其對於預算同一性之影響顯然甚微，應為憲法所容許。因此，立法委員在不增加總預算支出而就原預算科目下之金額有所調整流用，只要不損及預算同一性，即不牴觸憲法第七十條之規定，應屬於合憲之行為。 四、上述之解釋與判斷，容許立法委員在一定之界限內具有調整各預算項目金額之權限，亦可避免立法院在不同意行政院所提預算之一部分時，採取全部退回、或者全數刪除之「零和對立」的方式，毋寧可形成較有效率之權力分立與互動之模式。論者或謂若肯認立法委員之此項權限，將難以防止國會之濫權，故應禁止其為此等預算議決；惟行政者未必即代表公益，立法者亦未必均會謀私濫權，在多數決之機制以及較具透明性、公開性與多元性之議會程序下，立法委員此項權限之行使，亦應得達成合理性之要求，而不應一昧之禁止。 綜上所述，在現代民主法治國家，預算應視為由行政權與立法權共同參與形成之特殊法規範。而從責任政治、權力分立制衡等原理，乃至於由此進而推認的財政民主主義之要求，於預算提案權歸屬行政部門而其議決權歸屬於立法部門之國家，更應肯認立法者除得刪減預算，亦得有調整流用預算細部項目金額之權限。惟上開預算議決權之行使，於我國受有憲法第七十條之限制，不得增加總預算之支出以免增人民之負擔，亦不得損及「預算同一性」原則以合乎權力分立制衡原理之要求。是項推論與判斷未獲多數意見採納，爰為此不同意見書如上。 |
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