大法官解釋 釋字第391號 |
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| 公佈日期：1995/12/08 |
| 解釋爭點 |
| 立委審議預算得否移動或增減預算項目？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蘇俊雄、劉鐵錚 立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算之權。立法委員於審議中央政府總預算案時，固應受憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」規定的限制，以及本院相關解釋之拘束；但是在不增加預算案的支出總額且不損及「預算同一性」原則的前提下，立法委員除可就預算案為合理之刪減外，亦應得對各機關所編列之預算數額，在預算案之「項」、「目」、「節」等科目之間，為數額之增減調整。立法院之此項預算修正權，並不牴觸憲法第七十條之規範意旨，且合乎現代法治國家實現「財政民主主義」，貫徹立法院與行政院相互間實現責任政治等理念，自應為憲法所肯認。此項解釋原則與多數意見通過之解釋文及解釋理由，法理見解不盡相同，爰提不同意見書，說明理由如後： 一、依憲法第六十三條之規定，立法院有審議預算之權。憲法第七十條限制立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議，則係憲法上明定之預算議決的界限。解釋憲法第七十條規定，則立法委員於審議預算時，在不增加預算案總金額的原則下，對於各機關所編列之預算的數額為科目間增減調整的修正議決，是否亦屬憲法第七十條禁止之「增加支出之提議」的範圍？多數通過之解釋文及解釋理由書就此係持肯定之見解，認為立法院此種預算修正為憲法所不許。惟多數大法官所持之見解主要則是涉及「財政憲法」上關於預算之法律性質的界定問題，而認為預算「實質上為行政行為之一種」，但基於民主憲政的原理，其必須由立法院審議通過，而成為「形式意義」的法律；立法院之預算議決乃相當於「批准」之性質，不能增減調整預算內之科目金額，逕行改變年度施政計畫這種「行政措施」之細節。此項見解，無疑與日本戰前所持之「預算行政說」（又名「承認說」）相當；但是此種戰前日本的學說，毋寧是在說明日本民治憲法下國會與天皇的角色扮演，反映「國政專屬於天皇」的思想，戰後日本學界早已無人主張「預算行政說」，且其他多數國家亦不採此種見解，我國學說亦然。多數大法官何以肯認此項過時的學說，實為吾等所不解。 在我國民主憲政法秩序之下，預算的法律性質應採「預算法律說」（又名「特殊法律說」）的觀點；其「法規範」的性格徵諸憲法第六十三條關於立法院議決預算案之規定，以及預算法第二條對於「法定預算」之立法程序與效力之規定，意旨甚明。就其審議程序、規範對象乃至於效力的持續性而言，預算雖與普通法律有所不同，但是此正係其特殊性之所在，尚不能據而否認為其規範性。而在「預算法律說」之立場下，此項規範應由立法權與行政權協力分工共同形成；且在尊重立法者於規範形成時具有民主正當性的理念下，自無逕而否定其修正調整預算之權限的道理。因此，得否以我國現實預算審議的若干特殊安排，遽而援引「預算行政說」之觀點，嚴格禁止立法委員調整預算之細節，而捨諸多當代財政法學界發展形成之理論於不顧？學術上自得討論批判；而多數大法官據以支持「預算行政說」之「責任政治」與「權力分立」等理由，是否得以使「預算行政說」與我國之民主憲政法秩序相容，從憲法解釋之立場，更有深入商榷之必要。 二、多數通過之解釋文認為如果承認立法委員在預算審議程序中對於預算細目之修正權，則易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之原理。「責任政治」與「權力分立」誠為憲法上重要的組織原理，但是多數通過之解釋文，並未就其判斷是否有違反此等憲法原理之標準，做充分而合理之推論與說明；從其文義觀察，則似乎只要立法委員就各機關編列之預算項目一有流動調整，就會「實質上變動施政計畫之內容」，而違反了責任政治與權力分立之原理。問題在於，多數通過之解釋文亦肯認立法院有合理刪減預算之權限，而此權限之行使結果當然亦會變動施政計畫之內容，又何以此時即無違憲之疑義？預算之調整修正與預算之刪減，同屬立法者之預算議決行為，亦均會對行政部門之施政造成影響，多數意見實無法合理說明對此二者為不同處理之論據。由此可見，多數意見似僅思及權限之「分立」，從「預算行政說」的立場僵硬地切割設定預算之提案權與議決權，從而單純地禁止立法委員為預算內容的積極調整行為；但卻未慮及權力間之「制衡」原理，以致法理上輕重失衡，無法導引出判斷是否違反責任政治與權力分立原則的合理標準。 再就基本觀念而言，憲法上之責任政治原理，不僅只適用於行政權；就民意政治而言，立法委員對其選民，亦負有積極參與政策形成之責任。政策形成既非專屬於行政權，在法治國依法行政的理念下，更有施政法律基礎之要求，而應重視立法者在政策形成上之民主正當性。此項理念，在預算之政策形成上亦然，故各國多不否認立法者就政府之預算案增刪變動之正當性，而僅基於預算之特殊性以及機能性之考量，對其權限行使加以合理限制。對於我國憲法第七十條有關立法院預算議決之界限規定的解釋，除了考量其規範意旨外，自亦應準此理念，以免對立法者之政策形成權限做不必要之限制。 另從權力分立之觀點來說，預算之編製權與提案權，本質上並無必然歸屬於行政權或立法權的道理；故法理上考量之重點，應在力求立法權與行政權之間，於各國之制度背景下，各有合理的參與空間。以美國為例，其國會擁有預算之提案權；為了保障行政部門之合理參與，乃使行政部門（OMB）於事前有提供預算基礎資料之權責，總統則於事後享有預算否決權。而在我國，憲法已將預算案之提案權分派予行政院，則基於權力分立與制衡之原理，我國之規範重心毋寧應在強調「財政民主主義」，亦即「財政議會主義」之要求，以確保立法權之合理參與。 因此，若從責任政治與權力分立之憲政原理思考，憲法既將預算案視為一特殊的法規範而非行政部門內部的施政計畫，且將預算案之提案權與議決權分別分派給行政院與立法院，使二者能共同參與形成國家預算秩序，基於財政民主主義的原則，自應確保立法院在預算形成程序上的參與空間，方能落實責任政治與權力分立的理念。多數通過的解釋文及解釋理由書所採取的「預算行政說」，認為預算案之規範性格僅具形式意義，實質上仍係行政行為，毋寧過度維護行政權，不足以說明現代民主法治國家責任政治與權力分立原理下的預算性質以及預算程序。此外，多數通過的解釋文另以預算案與法律案之不同，欲佐證其採取之「預算行政說」，亦存有法學方法論及邏輯推理上的問題；蓋預算案與法律案的審議程序乃至規範性格雖然存有差異，但並不表示預算案因此必然就是「實質的行政行為」，而立法者就其細節毫無參與之餘地。多數意見之論證與立場既不足採，吾等乃認為有必要重新探尋責任政治與權力分立原理對於預算程序之合理的規範準則；基於財政民主主義應係此等規範準則之重心的考量，乃有必要對於憲法第七十條做進一步之分析解釋，探求立法院議決預算之合理界限，據以判斷立法委員在不變動總預算金額之前提下對各機關原編預算之數額在款項目節間作移動增減的合憲性。 |
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