大法官解釋 釋字第298號 |
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| 公佈日期：1992/06/12 |
| 解釋爭點 |
| 改變公務員身分或於其有重大影響之懲戒，應有之救濟程序？ |
| 第二、懲戒法院體制部分 本件解釋理由書：「司法機關掌理懲戒事項‥‥‥。其組織，依憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解釋意旨，當採法院體制，亦應由主管機關檢討修正之。」（註）旨在將公務員懲戒委員會改制稱為懲戒法院。有鑒其攸關我國司法制度之興廢，而且改變憲政體制，茲事體大，意見列述如左： 一、司法院大法官會議法十七條規定：大法官會議決議之解釋文，附具解釋理由書。所以，大法官之解釋，列有解釋文及解釋理由書，此與各級法院之判決、行政法院之判決、公務員懲戒委員會之議決書，乃至行政機關之訴願、再訴願決定書，列有「主文」及「理由」（或增列「事實」欄）之文書格式相同。主文有判決力，發生法律效果，理由僅具說明性質而已，沒有執行效力，實為司法機關之共識與傳統。大法官之解釋文及解釋理由書，即大法官解釋之主文及理由，本件大法官依法決議之解釋文並無如解釋理由書之文字，是以此段解釋理由書不能發生法律執行效力，合先說明，藉正視聽，而免誤導。 二、我國公務員懲戒制度，肇自考績黜陟，而御史糾彈。自民國建元，大總統設平政院審理行政官吏違法與糾彈官吏案件，該院內設肅政廳，職司糾彈官吏。三年一月起，中央設文官高等懲戒委員會，中央與地方各官署分設文官普通懲戒委員會，二十年六月改制，中央設中央公務員懲戒委員會，地方公務員懲戒委員會則分設於各省及直轄市，嗣設國民政府政務官懲戒委員會。行憲後，三十七年七月改組成立公務員懲戒委員會，掌理全國公務員之懲戒案件，而將其餘撤銷（詳見司法院史實紀要第二冊第一三六八頁、一五ＯＯ─一頁）。於二十年六月八日公布公務員懲戒法與公務員懲戒委員會組織法，至七十四年歷經修正，施行迄今。本院於八十年八月三十一日提出司法院組織法修正草案，第七條：「司法院設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會，其組織均另以法律定之」，仍係原條文不修正，送請立法院審議之中。於此可觀我國懲戒機關之沿革、名稱及組織體制，勿可置疑。 三、本件解釋理由書所引憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解釋，揆其文字，憲法第八十二條規定：「司法院及各級法院之組織，以法律定之」。本院釋字第一六二號解釋意旨：行政法院評事、公務員懲戒委員會委員，就行政訴訟或公務員懲戒案件，分別依據法律，獨立行使審判或審議之職權，不受任何干涉，依憲法第七十七條、第八十條規定，均應認係憲法上所稱之法官。關於前者，係司法機關之共同法源，本院已提出之司法院組織法修正草案第一條：「本法依憲法第八十二條制定之」。於第七條列入「公務員懲戒委員會」。本院為憲法機關行使憲法職權，而大法官依司法院大法官會議法行使職權，今多位大法官於解釋理由書表示懲戒機關當採法院體制之意見，其可乎？其不可乎？關於後者，該解釋乃詮釋公務員懲戒委員會之委員係憲法上所稱之法官，並不涉其組織，即與公務員懲戒委員會之改稱為懲戒法院與否，完全沒有直接必然因果關係。此與大法官係憲法上所稱之法官，解釋法令以大法官會議行之，情形相同。其實，中外古今機關之人員名稱與組織體制，殊難執一以衡者，曷可紀極？ 四、放眼各國公務人員之懲戒制度，大體而論，有三權分立制度之輪廓可循，故有由行政權掌理者，如法、日；有由立法權掌理者，如英、美；有由司法權掌理者，如德、奧。 公務員之懲戒處分，一般不外大致分為免職、降職（級）、停職、調職、申誡、警告、記過等，各國有其處理程序，在法、日諸國通例，機關首長有任用權者有懲戒權，日本國家公務員法明定「懲戒處分由任命權者行」（第八四條第一款）。法國且設有人事管理協調會即懲戒委員會等申訴機關，仍歸各部首長最後決定，僅得對其合法性向國務院上控而已，日本之內閣設人事院，為公務員不服懲戒處分之覆審機關，由公平委員會審理定之。日本另制定自衛隊法，規定軍人懲戒等事項，均未專設司法懲戒機關。此外，在英美國家彈劾案審判權屬於國會（上議院、參議院），判決有罪者予免職處分。而一般公務員之懲戒處分，分屬於各機關首長，嚴重者報請各部長懲處，得向職員工會，聯邦文官委員會等申訴，亦無懲戒機關。至於司法機關掌理公務員懲戒，德國自一九五三年（民國四十二年)專設聯邦懲戒法院，分為設在聯邦行政法院之聯邦懲戒院為上級審，及設在各大都市之四十所聯邦懲戒庭為初級審，有聯邦檢察官蒞庭執行職務。其設立及辦事細則由聯邦內政部長定之。該部於一九六四年廢止聯邦懲戒院，在聯邦行政法院內設懲戒庭。於一九六七年改制，懲戒庭改稱聯邦懲戒法院，王國分設審判庭。至一九六九年，聯邦總理命令聯邦行政法院由聯邦內政部改為聯邦司法部行使監督權，聯邦懲戒法院因之改隸。凡此均散見於有關書籍論文，其詳不贅。 我國五權憲法制度，公務員之懲戒與考績，咸經法律明文規定，諸多堪與各國制度媲美者，而解釋理由書表示改為法院體制，蓋有嚮於德國懲戒法院。實則，民國初年，大總統設平政院即行政法院，院內設肅政廳；與德國內政部於行政法院內設懲戒法院，互相彷彿，而我國於民國三年早已揚棄此制，憲法明定司法院掌理公務員之懲戒，本院釋字第八十六號解釋闡示高等以下各法院應隸屬於司法院，已自六十九年起實施審檢分隸，以視德國懲戒法院由內政部改隸於司法部行使監督權為如何？ 五、本件解釋理由書所表示之懲戒法院體制，由於法院不論民事、刑事、行政訴訟之當事人，分稱原告與被告。因此行將引發憲政體制間題。 先就公務員懲戒言：憲法第九十條：監察院為國家最高監察機關，行使彈劾等權。又第九十七條：監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出彈劾案。監察法第二章彈劾權，其規定中如：彈劾案經向懲戒機關提出，應急速辦理，並將辦理結果迅即通知監察院轉知原提案委員（第十六條）。懲戒機關對彈劾案逾三個月尚未結辦者，監察院得質問之，經質問後並經調查確有故意拖延之事實者，得對懲戒機關主辦人員逕加彈劾或糾舉（第十七條）。如今，懲戒法院將監察院因彈劾案列為原告，載於文書。可以斷言者，此與我國御史彈劾歷史文化及民國制憲精神，均非有合。 次就公務人員考績言：各機關長官及各主管長官對所屬人員考績，上級機關得復審，銓敘機關得再復審，均有法律明文。如今，受考績人員得向懲戒法院「聲明」「審查」，則公堂對簿，原告為受考績人員，被告為全國各機關長官及各主管長官。由地方到中央，由基層機關上至總統，旁及各院部會首長，將因本機關或所屬機關受考績人員向懲戒法院「聲明」「審查」而作被告。古人有訓：「知人則哲」，考績本難，人事是非糾纏興訟由此起，其對國家未來影響如何！ 註：本段解釋理由書係經大法官會議審查會通過，故對其依法提出不同意見，業經大法官會議決議將其刪除。 |
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