大法官解釋 釋字第298號 |
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| 公佈日期：1992/06/12 |
| 解釋爭點 |
| 改變公務員身分或於其有重大影響之懲戒，應有之救濟程序？ |
| 綜上所述，本院兩次草案：公務員「專案考績受記大過二次免職處分」（第一次）或「免職處分」（第二次），得向公務員懲戒委員會聲請審議。先後均遭考試院與行政院乃至監察院反對，出於考試院暨銓敘部、行政院暨各主管機關、以及出席協調會議代表等之一致意見。而今本件解釋：公務員「關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分」，包括「免職處分」，得向公務員懲戒委員會「聲明」、「審查」，比較前兩次草案之範圍，更加擴大多了，發生諸多問題，確實值得商榷，析論如下： 一、我國公務員考績獎懲制度之源流悠遠，書經舜典：「三載考績，三考，黜陟幽明，庶績咸熙」。孔案國傳：「考績法明，眾功皆廣」。可知帝舜時代已行考績獎懲。至周朝其制大行，周禮天官（冢宰）大宰：「歲終，則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治而誅賞之」又，小宰：「以聽官府之六計弊群吏之治」。由於大宰「掌邦治」，「以佐王治邦國」，後世稱宰相、首相、總理，率副相小宰掌理全國各機關暨公務人員考績，採用六種考計方法，以王者詔令分別實施廢置誅賞。漢稱「考功課吏法」，魏於尚書設「考功曹」，專司內外官吏考課黜陟，歷代因之。唐制：尚書省（猶今內閣）考功掌內外文武官吏之考課，凡應考之官，具錄當年功過行能，本司及本州長官對眾讀，議其優劣定為九等考第，然後送省。凡考課之法有四審二十七最，各據以為黜陟。自是以後，歷代皆詳訂官吏考課法。以今視昔，我國以往公務員考績獎懲，一向屬於行政權範圍。至於監察制度，約言之，周禮、春官：「御史：掌邦國、都鄙及萬民之治令，以贊冢辛，‥‥‥凡收（考查也）從政者」。秦、漢均曰御吏大夫，後漢曰御吏臺，始司彈劾官吏，隋、唐二朝之御史臺，其屬三院，分掌巡按郡縣、察視刑獄、糾劾百諸事，宋、元因之，明、清改曰都察院，今稱監察院，職司風憲，由來已久，蔚成我中華法系之特色。 二、民國成立八十年來，依據國父五權憲法遺教，建立法律制度，中華民國憲法明文規定：行政、立法、司法、考試、監察五院分為國家最高行政、立法、司法、考試、監察機關。司法院「掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」考試院「掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」。經立法院制定民事訴訟法、公務員懲戒法、公務人員考績法等等法律，公布施行，間加修正，期與世宜，形成完備法律系統。大體而論，我國今日民生樂利、富庶繁榮，法制與有功焉，值得吾人體察及省思！ 三、本件解釋「關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分」，依其文字解釋，顯然失之空泛抽象，而無客觀標準，容易流於自我主觀說法，爭論不休。此因公務員懲戒法第九條規定：「公務員之懲戒處分如左：一、撤職。二、休職。三、降級。四、減俸。五、記過。六、申誡。」六種列舉之懲戒處分，前三種均足以改變公務員身分，且與後三種更都對於公務員均有重大影響。不僅此也，同條第三項規定：「九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。」而今本件解釋認該公務員得向懲戒機關「聲明」「審查」，顯與法律明文牴觸。 四、本件解釋「懲戒處分」包括「免職處分」，涵蓋行政處分之撤、免職，則其發生問題有下： （一）本院依據現行法規，歷來解釋懲戒處分非行政撤、免職處分，詎本件解釋混為一談，全相牴觸，例如： 1.行政上撤職非公務員懲戒法上之懲戒處分（三十六年院解字第三六二一號）。 2.同一行為違反公務員服務法各條款者，在公務員懲戒法上，並無同時予以兩種以上處分之根據。撤職非公務員懲戒法上之處分，已見院解字第三六二一號解釋，與懲戒法上之處分不生輕重比較問題（三十六年院解字第三七四八號）。 3.主管長官將其所屬職員免職，非公務員懲戒法上之懲戒處分（三十六年院解字第三七五六號）。 4.公務員久不到差，如果有關法規定明於一定期間停止任用，非公務員懲戒法上之處分，應由有任免權之機關以命令行之（三十七年院解字第四Ｏ一七號）。 （二）公務人員考績法係憲法第八十三條規定考試院掌理考績之一般法，全國各機關對所屬人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。平時考核獎勵分嘉獎、記功、記大功，懲處分申誡、記過、記大過；年終考績不滿六十分丁等免職，專業考績一次記二大過者免職等等，均著明文。 本件解釋引據憲法第七十七條規定司法院掌理公務員之懲戒，而以公務員受行政上之免職處分，得向司法懲戒機關聲明審查。由於此解釋既未宣告公務人員考績法為違憲，而逕作影響全國各機關依法行使考績權之解釋，本院前兩次公務員懲戒法修正案均遭有關行政、考試、監察院部反對，已如前述，此解釋勢將引發憲法第四十四條規定院與院間之權限爭議。 （三）憲法第三十六條：「總統統率全國陸、海、空軍」又第四十一條：「總統依法任免文武官員」，係屬元首統帥權與任免官員權之規定，一般憲政國家皆然。我國陸海空軍懲罰法，對於軍官、士官、士兵，分別規定懲罰，其過犯種類：撤職、管訓、降級、記過、申誡等。「上將之懲罰，由總統核定之」（第二十三條），「中將之懲罰權責之所屬及程序，於施行細則中定之」（第二十四條）。陸海空軍懲罰法施行細則第六條：「一、將級重要軍職之撤職由總統核定，將級一般軍職之撤職由參謀總長核定，‥‥‥」。第七條：「一、各級指揮官，在戰鬥間所屬次一級（組織階層）以下軍官，均有權核定撤職‥‥‥」。第十條：「懲罰案件之處理，應依據懲罰權責由各級指揮官逕予裁定執行‥‥‥」。寓有確保統帥權、維護軍事指揮權及貫徹軍令執行之意旨。 本院釋字第二六二號解釋：「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議，至軍人之過犯，除上述彈劾案外，其懲罰仍依陸海軍懲罰法行之」，係闡明除監察院彈劾案移送公務員懲戒委員會審議外，軍人之懲罰依陸海空軍懲罰法行之。而本件解釋意旨，則凡軍人懲罰案件之應受撤職，或足以改變其身分或對其有重大影響之應受降級等處分，均得向懲戒機關「聲明」「審查」。此不僅與前解釋相違，膨脹司法權，而且使得陸海空軍懲罰法之立法旨意盡失，蕩然無存，更何況牴觸憲法規定總統之統帥權與任免官吏權！ |
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