大法官解釋 釋字第813號 |
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| 公佈日期：2021/12/24 |
| 解釋爭點 |
| 1、文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項有關歷史建築登錄之規定，於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，未以取得土地所有人同意為要件，是否違憲？ 2、同法第99條第2項及第100條第1項規定，於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，未予土地所有人相當之補償，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 一、本號解釋聲請案原因事實大要 本號解釋聲請人為位於新北市新莊區的慈祐宮（下稱慈祐宮），其所有的土地，遭普安堂興建「普安堂園區及悟源紀念步道」（含外山門、石砌步道、山壁摩崖石刻、紅磚合院建築等）（下稱土城普安堂）。慈祐宮主張普安堂無權占用土地違法興建地上物，提起民事訴訟請求普安堂拆屋還地，經民事判決勝訴確定，向法院聲請強制執行。尚未執行前，第三人於民國（下同）100年向新北市政府提報普安堂為古蹟，新北市政府古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會專案小組現勘，並邀請普安堂及慈祐宮出席陳述立場與訴求之後，決議登錄「土城普安堂」為歷史建築。慈祐宮不服而進行訴願、行政訴訟等救濟程序，獲勝訴判決確定，登錄「土城普安堂」為歷史建築之決議乃遭取消。普安堂另於105年申請將同一地址之建物改以「百年齋堂普安堂及李應彬藝術家故居」名義申請指定為古蹟或歷史建築，經新北市政府審查後決議登錄為歷史建築，慈祐宮不服而進行行政救濟，遭駁回確定後，聲請釋憲。 二、聲請人釋憲之主張及本號解釋之決定 (一) 按「百年齋堂普安堂及李應彬藝術家故居」經普安堂申請後由新北市政府登錄為歷史建築，並未獲得土地所有人（即聲請人慈祐宮）之同意。聲請人主張文化資產保存法（下稱文資法）第9條第1項規定（即本號解釋之系爭規定一）：「主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。」於登錄為歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，未以取得土地所有人同意為歷史建築之登錄要件，已剝奪聲請人本於土地所有權，所享有自由利用土地等之權利。本號解釋理由書認為：文資法第18條第1項規定（即本號解釋之系爭規定三）：「歷史建築⋯⋯由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。」與系爭規定一具重要關聯性，故一併列入審查範圍。審查結論認為，歷史建築登錄可達成充實國民精神生活、發揚多元文化之目的，惟因歷史建築不能離其所定著之土地而存在，因此系爭規定一及三就歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，未以取得土地所有人同意為登錄要件，尚不違背憲法保障人民財產權之意旨。主要理由為系爭規定一及三關於歷史建築登錄之規定，其目的是為了正當公益。 (二) 聲請人另外主張文資法對於指定為歷史建築之所定著土地為第三人所有時，未給予土地所有人相當之補償，致牴觸憲法第15條保障人民財產權之規定。就此主張，本號解釋理由書認為，歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，就土地所有人而言，不能對歷史建築所有人行使民法第767條規定之物上請求權等財產權能，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民之財產權遭受損失，已逾越其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。因此要求有關機關應自本解釋公布之日起2年內檢討修正文資法；至於以金錢或其他適當方式給予土地所有人相當之補償，立法者有形成自由。 本席同意本號解釋之前述決定，但認為本件聲請案凸顯了文資法之規定有所不足，以致臺灣歷史建築之保存陷於重大危機之中。本號解釋僅針對歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形為解釋，重點在保障該土地所有人之財產權。其他尚有許多歷史建築保護不足之問題有待解決，爰就此提供協同意見如下： 三、臺灣歷史建築所面臨之嚴峻危機及其成因 本號解釋指出登錄歷史建築是為達成充實國民精神生活、發揚多元文化之目的，其根據為憲法第166條規定：「國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物」。按保護歷史建築可以留駐時空，讓過去歲月的活動得以立體呈現，使人民可以回到歷史場域，體會在此居住、生活過的祖先們之所思所為，藉此吟詠歷史情懷，從而獲得啟迪。因此，維護歷史建築對於延續文化、鑄造人民與土地間血脈相連之感情，具有不可取代之功能。先後來到臺灣的族群在不同時代留下獨特風格之歷史建築，呈現當時建築、環境空間美學，彰顯時代精神與生活風貌，實為臺灣土地上之瑰寶。然而遺憾的是，臺灣各時期興建的歷史建築被保留下來的並不多，倖存的少數，持續快速消失中，其原因至少有下列： (一) 天災地變之毀損 全臺灣有百分之十五的古蹟在921大地震和10月嘉義大地震中受損害；另外據學者專家及文化建設委員會之調查顯示，尚未被指定為古蹟和文化資產保護範圍之古建築，約百分之七十在地震中損毀 [1]。 (二) 為拓寬道路、新建馬路等交通建設以及都市開發下之人為摧殘 在交通建設與都市開發者的眼中，歷史建築祇是障礙，必除之而後快，如此之例子隨處可見，幾乎每個人都有成長記憶中的老建築被拆除之體驗 [2]。又重大工程進行前依法應先做環境影響評估，然而若工程顧問缺乏文化意識，在其所做的環境影響評估中，歷史建築可能被定位為毫無價值之破舊建物，而無保留價值，待地方文化界人士發現建物面臨被拆除之命運而發動搶救，往往已經來不及了。為了興建臺北環狀線捷運之維修廠而拆遷新店十四張劉氏宗廟、古宅，就是例子。 (三) 逃過天災地變魔手，在交通建設與都市開發的狹縫中倖獲生存而被登錄為歷史建築者，卻以極快的速度被毀滅 107年位於臺中市西屯重劃區的張慶興堂，在被指定為歷史建築5天後，一夕之間遭到拆除，成為臺灣古建築保護史上，壽命最短的歷史建築 [3]。如此之例子並非絕無僅有，根據民間的調查，105年有12棟被燒燬的古建築（並非每件均具歷史建築之身分），平均每月1棟 [4]。為何逃過天災地變，在交通建設與都市開發的狹縫中倖存之古建築，被指定為歷史建築之後未受珍惜，反而突然遭焚燬或拆除？其原因並不難理解。從文資法有關歷史建築之規定就可以知道，被登錄為歷史建築對所有人並沒有帶來經濟上之利益，反而要承擔更多之責任，從經濟立場而言是弊大於利，說明如下： 1. 文資法規定，歷史建築由所有人負責管理維護（第21條），若管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得要求限期改善，若屆期未改善，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收歷史建築及其所定著土地（第28條）。若有毀損歷史建築之全部、一部或其附屬設施者，則可處新臺幣30萬元以上200萬元以下罰鍰（第106條第1項第7款），並應負回復原狀或損害賠償之責任（第106條第4項準用第104條）等，可見被指定為歷史建築，對其所有人除了增加財務負擔外，更多了法律責任。 2. 同法亦規定，歷史建築所有人所享有之福利包括在管理維護、修復及再利用所需經費，主管機關於必要時得補助之（第30條第1項）。另外就是在百分之五十之範圍內，減徵房屋稅及地價稅（第99條第2項）以及免徵遺產稅（第100條第1項）。由上規定可知，歷史建築所有人要負擔管理維護之責任，然而所能獲得政府補助及減稅之利益實極有限。 |
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