大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 四、表現自由部分 （一）權利依據：憲法第11條或第22條？ [19] 在表現自由部分，本案的第一個爭點是：藝術表現屬於何種憲法權利？是憲法第11條表現自由之保障範圍？或應該以憲法第22條為依據，承認藝術表現自由為獨立、非明文的憲法權利？ [20] 就憲法解釋的方法而言，如果憲法對藝術表現自由有獨立之條文規定，自然應適用，而不須再另尋其憲法依據。假使無此類明文，然如既有的明文憲法權利（如表現自由）已足以涵蓋，則毋須、也不應該再引用憲法第22條，另外承認其為獨立類型之憲法權利。在憲法權利依據的適用順序上，憲法第22條應該居於補充性地位，僅於既有的明文權利均不足以單獨或共同保障系爭事項時，始應引用憲法第22條為依據。過去本院認為營業自由屬工作權（或加上財產權）之保障範圍，並未引用憲法第22條而承認其為獨立的憲法權利類型；又以憲法第11條的表現自由為基礎，認其保障範圍及於新聞自由，也沒有直接引用憲法第22條，均屬適例。反之，如果系爭事項確有超出既有憲法權利保障範圍而無從涵蓋的部分，才有必要引用並承認其為憲法第22條之非明文權利。這應該算是憲法解釋方法的最小主義，以免憲法權利通貨膨脹，每日下午二時都要注意是否又新增一利（一種權利）。 [21] 依上述解釋方法，本席認為：系爭規定所干預的藝術表現本身就是一種言論或表現，且是高價值言論，應受憲法高度保障。然其並無明顯超過表現自由保障之額外成分，而須承認為另一獨立類型的憲法權利，且與表現自由有別。蓋即使承認其為憲法第22條之非明文權利，就藝術表現自由之限制，法院恐怕還是要援用表現自由的審查方法及標準。又如認其既屬表現自由，亦為獨立類型的藝術表現自由，後者顯然是畫蛇添足的主張。本號解釋在理由書中交互使用表現自由與藝術表現自由，並不是承認藝術表現自由為獨立之憲法權利，而仍是認藝術表現屬表現自由之保障範圍，系爭規定係限制了憲法第11條之表現自由。如要更精確的稱呼，是可使用（藝術）表現自由一詞來指稱本案在此脈絡下所涉及的權利基礎。 （二）表意內容限制或時間、地點、方式等限制之審查標準 [22] 如果認藝術表現為表現自由所保障，下一個問題則是：系爭規定究竟是對表意內容之限制？還是對表意時間、地點、方式等無關表意內容之限制？或兩者兼有？ [23] 本號解釋理由書第11段認為：「系爭規定一、二及三涉及審查藝文活動內容之部分，其管制目的難認符合特別重要公共利益之要求，與憲法第11條保障表現自由之意旨有違。」第12段：「又系爭規定一、二及三對涉及是否適合於指定地點表演等無關表意內容限制部分，並未夾帶意圖壓抑表意內容之隱藏目的，其對表意內容僅生附帶限制，且仍留給申請人有足以展示其表演能力與示範表演內容之充分機會，與比例原則之要求尚無違背。」[19]換言之，本號解釋係認為系爭規定所定之實質審查制，同時兼有「對表意內容之限制」及「對表意時間、地點、方式等無關表意內容之限制」的部分。就內容限制部分適用嚴格審查標準，並宣告違憲；就無關內容之限制部分，則適用中度審查標準，並宣告合憲。 [24] 本席贊成上述結論，但就系爭規定三所定：主管機關於「必要時得通知街頭藝人於指定場所解說、操作、示範或表演」，並為實質審查部分，究竟屬於對表意內容之限制或對時間、地點、方式等無關表意內容之限制，或兼有之，及應適用之審查標準，則有以下之補充意見。 [25] 本號解釋於理由書第9段中，先將所謂對表意內容之限制，舉例並界定為：「對演出內容（包括議題、觀點或品質）之直接干預」。再於理由書第10段中，定性上述實質審查制「有部分係對申請者之表演品質，亦即技藝能力加以審查」，從而認定系爭（實質）審查制構成對表意內容之限制。這應該是本院第一次嘗試就何謂「對表意內容之限制」予以具體說明或舉例，值得注意。在比較憲法上，尤其是美國憲法之實務及學說，有關「議題或觀點」之限制確實都是對表意「內容」之限制，這部分較無爭議。然認表演之「品質」亦屬「內容」，可能是本號解釋之創見。 [26] 對此定性，本席思索再三，仍無清楚之定見。首先是長期以來，在方法層面的反省：表意自由的限制固可分為對內容之管制及對時間、地點、方式等無關內容之管制，前者應嚴格審查，後者則適用中度審查標準。基本上這是美國憲法實務及學說上，審查有關言論自由限制時，經常使用的分析架構，學說上有人稱之為「雙軌理論」。然這兩者間是否當然就涇渭分明，而無灰色或重疊地帶，難免也會遭遇前述德國法有關職業自由三階理論所面臨的質疑。其次，就言論內容之予以嚴格審查，固然是為防止國家直接控制言論市場或透過議題之管制進而干預人民之表意觀點，左右人民之思想及人格自主，是自有其理論基礎。然如國家所管制之言論涉及所謂低或無價值言論，是否仍必然適用嚴格審查標準，亦有爭議。 [27] 再者，有關時間、地點、方式等無關內容之管制所應適用之審查標準，是否必然是中度？按有些時間、地點之限制，例如以法規規定人民只能在11點至2點間遊行，遊行地點限於陽明山擎天崗草原（其他類似地點），其箝制言論的效果可能還大於對言論內容的限制。由於這類表面上無關內容的限制往往會夾帶壓制言論之隱藏目的，即使是適用中度審查標準，通常也足以宣告這類限制違憲，但終究會有方法上的問題。更麻煩的是對表意方式的限制，例如要求候選人只能發傳單而不得舉行公開的政見發表會、限制遊行時只能持A4大小的標語、只能在村里公佈欄張貼批評政府之主張或訴求、限制報紙只能出三大張、每本雜誌最多30頁等，這類方式或數量的管制，表面上並未直接干預言論內容，但其減少、鎮壓言論的效果恐怕更甚於對言論內容之直接管制。就像上述有關對執行職業自由之時間、地點、方式、範圍等之限制，其對職業自由的限制效果也是有可能大於主觀條件之限制，甚至可與客觀條件之限制相比。本席認為：言論自由案件中所謂時間、地點、方式等無關表意內容之限制，和職業自由案件中所謂執行職業自由之限制，兩者都是範圍不定的籠統類型，而有進一步類型化的需要，方能更細緻地決定不同類型之限制所應適用的審查標準。 |
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