大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃昭元 提出 大法官 許宗力 加入 大法官 黃虹霞 加入 大法官 許志雄 加入 一、本號解釋與本席立場 [1] 本號解釋之審查標的有3個條文：臺北市政府2005年4月27日訂定發布施行之臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法（下稱2005年許可辦法）第4條第1項（即系爭規定一）、第6條第1項（即系爭規定二）及第5條第1項（即系爭規定三），有關街頭藝人應經審查通過取得活動許可證後，始得在臺北市指定空間從事藝文活動之規定。[1]解釋文除宣告上述規定欠缺自治條例之授權，違反法律保留原則外，並宣告系爭規定三就系爭規定一及二所定活動許可證之審查制度，侵害職業自由及表現自由而違憲。 [2] 本席立場：本席支持上述兩項違憲結論，謹就解釋理由有關侵害職業自由和表現自由部分，提出協同意見，以進一步闡述或補充多數意見之理由。 二、系爭規定所限制之憲法上權利 [3] 本案核心爭點：本號解釋並未審查臺北市政府有關街頭藝人之各項主要規定，而僅以臺北市街頭藝人之入口管制：「誰可以取得臺北市街頭藝人的資格，而得在指定空間從事收費性[2]藝文活動？」即以上述系爭規定一及二所稱「活動許可證」及系爭規定三就「活動許可證」所定之（實質）審查制，為本號解釋之審查標的及核心爭點。至於有關街頭藝人實際展演活動之規範（包括對展演內容、時間、地點、方式等之管制）、評鑑及處罰部分，則不在審查範圍。上述系爭規定一至三合併適用後所直接限制者，係對街頭藝人「資格」之管制（對人之管制）。然依據相關法規，系爭規定一及二所定之活動許可證對於未來街頭藝人的展演活動，也是有內容（如展演項目、限現場創作表演內容等）、時間、地點、方式等之限制（對行為之管制）。[3] [4] 由於街頭藝人的展演活動對於展演地點附近的人群活動及交通等通常會造成一定之影響，因此多半屬於公共空間之特別使用，因此我國各地方政府都要求街頭藝人應先經申請許可始能取得展演資格。然各地方政府就街頭藝人應申請之許可則有不同名稱：臺北市在2005至2021年3月間，於系爭規定中稱為「活動許可證」，2021年管理辦法[4]則刪除上述活動許可證之名稱，僅餘登記規定，而無證照名稱；新北市[5]稱為「街頭藝人展演登記證」（簡稱街頭藝人證）；宜蘭縣[6]及嘉義縣[7]亦稱為「街頭藝人證」；臺南市[8]稱為「展演許可證」；高雄市[9]稱為「街頭藝人標章」。上述各種名稱雖有不同，但均屬具職業證照性質之工作許可。 [5] 至於本號解釋所關注的許可審查方式，目前可大致分為審查制（針對申請人之展演能力、技藝等予以考試評選）和登記制（僅有形式要件的審查，如年齡、國籍、團體人數等）。臺北市在2005年至2021年3月間係採系爭規定所定之審查制，每年通過率低於20％；2021年3月起才改為登記制。依文化部統計，在全台共22個直轄市及縣市中，目前已有13個縣市[10]採取登記制，2個縣市預計採行登記制，6個縣市尚維持類似本案之審查制，1個縣（連江縣）沒有街頭藝人之法規依據。[11] [6] 本席認為：不論是系爭規定之（實質）審查制或多數地方政府近年改採的登記制，都是對於街頭藝人「資格」之入口管制。系爭規定所定之活動許可證或各地方政府所定之街頭藝人證、展演許可證等相關證件，其實就是一種職業證照或工作許可，類似我國在1990年7月前曾長期實施之演員證、歌唱演員證（俗稱歌星證）、導演證等，[12]而非針對個別或數個展演活動之「行為」許可。再加上街頭藝人從事的是收費性藝文活動，而非單純的無償展演，故對以街頭藝人為業者而言，系爭規定確會干預其工作權（本號解釋稱為職業自由）。又藝文活動不論是展演藝術、視覺藝術或創意工藝，[13]均為藝術表現，因此也會同時干預展演者之（藝術）表現自由。至於對不以此為業的街頭藝人而言，例如單純享受展演樂趣者、藉此籌募經費的學生社團（如合唱團、吉他社、熱音社、熱舞社、戲劇社等）等，則不致干預其職業自由，而只會限制其（藝術）表現自由。[14]上述兩種權利也是本號解釋據以審查的憲法依據，可以贊成。 三、職業自由部分 [7] 本號解釋理由書第7至8段認系爭規定所定之（實質）審查許可機制，分別涉及對人民職業自由之主觀條件及執行職業內容等之限制。就有關展演能力（即技藝）之審查部分，多數意見認為已涉及對人民選擇街頭藝人職業之主觀條件限制，因此適用中度審查標準，並認其目的固屬正當，但未達重要公益之程度，因而宣告違憲。至於審查許可機制中有關使用公共空間之時段、地點，以及是否適合於特定公共空間表演之審核部分，則認為屬於對人民執行職業之方法、時間、地點、內容之限制，並認其目的係為維護公共空間之正常使用、秩序與安全，符合公益，因而宣告合憲。 （一）對職業主觀條件之限制非當然適用中度審查標準 [8] 本席贊成上述違憲之結論，但在方法和理由方面，則有以下之不同想法。我國因受德國影響，就職業自由之限制向來分為執行職業自由、主觀條件、及客觀條件之限制等三種類型，並分別適用寬鬆、中度、及嚴格審查標準。系爭規定要求街頭藝人須先通過審查、取得許可後，才能在指定公共空間展演，這的確是對於街頭藝人職業資格之主觀條件限制。然就上述主觀條件限制，是否應當然並一律適用中度審查標準予以審查，本席對此始終有所質疑。 [9] 按職業自由的主觀條件限制通常都是要求人民應具某種專長能力或資格（身分）（本院釋字第584號解釋理由書第4段參照），這多半就是分類，而也可從平等權予以審查。例如：滿16歲之自然人才能申請成為街頭藝人，未滿16歲者不得申請，這是年齡的分類；外國人須有合法工作許可才能申請，本國人沒有此項要求，這是國籍的分類。又由於各種職業之資格條件可能包括種族、語言、性別、學經歷、前科記錄等各類身分，究竟如何區別哪些是主觀條件？哪些是客觀條件？也會面臨與平等權審查時區別嫌疑或準嫌疑分類的類似難題。除了特定行業的獨占管制、對全部人都適用的客觀限制外，如單以屬不可改變為由，就將這類特徵或資格均歸於客觀條件限制，從而嚴格審查（如本院釋字第649號解釋將視障看成是客觀條件），也可能是過於簡略、跳躍的主張。例如前科記錄實已不可改變，本院釋字第584號解釋也認其為主觀條件限制。又如身高對成年人而言實亦屬不可改變，假使保全業、職業籃球隊等職業以身高為錄取條件，難道也是客觀條件限制而應嚴格審查？未滿年齡下限者屬主觀條件，因為還可以長大；已逾年齡上限者屬客觀條件，因為不能再年輕一次。同樣的年齡條件，卻可能有上述兩種結果，實難以理解。 |
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