大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 大法官 黃虹霞 加入 壹、街頭藝人是城市自由與多元文化的縮影 假日在行人徒步區的街頭藝人表演，是歐洲城市的特色，通常位於市中心的老城區，四周古老建物呈現古蹟風采，街頭藝人與行人自然互動，充滿文化與娛樂之氛圍，可說是一個城市自由與多元文化的縮影。 街頭藝人在臺灣社會並不陌生，走江湖賣藝，打拳賣弄身手，兼推銷膏藥，可說是街頭藝人的始祖。近幾年街頭藝人表演內容多元、人數增加，這是臺灣邁向多元文化社會的表現，各縣市也相繼訂定規範街頭藝人從事藝文活動的命令。本號解釋宣告臺北市政府於民國（下同）94年4月27日訂定發布施行之「臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法」（下稱許可辦法），對街頭藝人資格之取得就技藝及內容加以審查部分為違憲，本席贊同，並提出協同意見。 貳、本號解釋聲請案原因事實大要及相關背景 本號解釋聲請人陳源楨於103年間因其街頭藝人活動許可證遭臺北市政府以其活動違規為理由而廢止，聲請人於用盡訴訟途徑後聲請釋憲，在此期間內有關街頭藝人之管理，有如下具有意義之事件： 一、106年文化部召開「全國文化機關（構）主管會報」，文化部表示縣市政府對街頭藝人的表演技能進行考試給予證照的管理模式，有違藝術自主之原則，建議改採資格申請制，同時設立展演專區，讓街頭藝人有充分展現才華及創作的空間[1]。 二、臺北高等行政法院對流浪浮雲樂團聲請活動許可證遭否決案之判決 臺北高等行政法院審理此案之原因事實大致為：原告為音樂人士組成之流浪浮雲樂團，向臺北市政府申請核發街頭藝人活動許可證，經審議委員會依其現場表演進行審議後，以「歌唱、演奏技巧需再純熟；建議不依賴伴唱設備，獨力呈現完整演出；注意表演歌唱或演奏之音準」等理由，決議不核發活動許可證，經過複審後仍判定不通過申請，原告提起訴願被駁回後，提起行政訴訟。臺北高等行政法院審理後於109年以108年度訴字第179號判決判原告勝訴，判決理由認臺北市政府所公布施行之許可辦法等自治規則違反法律保留原則，限制人民從事街頭藝人的職業自由，且不法侵害人民言論自由等原因而違憲。該判決理由論述充實詳盡，引據資料已如學術論文。該判決未經臺北市政府提出上訴而確定。 三、臺北市政府於110年1月29日訂定發布「臺北市街頭藝人從事藝文展演活動管理辦法」（自同年3月1日起施行），年滿16歲以上中華民國國民即得向文化局申請登記為臺北市街頭藝人，亦即對於街頭藝人資格之取得採登記制，並於同年3月24日廢止許可辦法。 四、依上，本號解釋公布時，臺北市政府已變更審查許可制為登記制。然而基於如下理由，大法官仍有審查本件聲請案並公布本號解釋之理由： （一）對街頭藝人之管理不論是採審查許可制或是登記制，均與人民在街頭表演之權利相關，涉及對於人民之職業自由及藝術表現自由等基本權之限制，若未經臺北市議會通過，其管制即有違反法律保留原則之疑義。於此必須指出，臺北市管理攤販的「臺北市攤販管理自治條例」即為經過臺北市議會通過之自治條例。 （二）至本號解釋公布日，臺灣仍有幾個縣市對街頭藝人採審查許可制，本號解釋可供其參考[2]。 （三）街頭藝人表演涉及藝術表現自由，為憲法上之重要題目，德國基本法第5條第3項明文規定藝術自由是受憲法保障之基本權，本號解釋認憲法第11條保障之範圍包括藝術表現自由，具有憲政發展上之重要性。 參、對街頭藝人之資格無需採取審查許可制之理由 除了本號解釋理由書所指出，對街頭藝人之技藝加以審查不符比例原則，而侵害職業自由；對街頭藝人之藝文活動之內容加以審查不符合特別重要公共利益，而侵害藝術表現自由之外，從實務之觀點另可補充如下之理由： 一、對街頭藝人技藝及內容之審查難免主觀，參照臺北市政府公布之「臺北市街頭藝人從事藝文活動實施要點」規定不服審議結果，得申復之理由包括「評審委員在不涉及美學判斷之評審意見上有偏見，致影響審議結果之決定」，換言之，涉及「美學判斷」之意見即不得為申復之理由，然而美學判斷之意見即為主觀，因人而異。 二、以街頭藝人技藝不足而不核發活動許可證，可能阻礙有志於技藝表演者鍛鍊精進之機會。歐洲城市之街頭藝人表演內容形形色色，雜耍、魔術、演奏、歌唱等皆有之，其中固有技藝超群、令人嘆為觀止者，但也不乏看起來是窮困潦倒的音樂家，用盡最後一絲力氣拉奏，從觀眾獲取的賞金，可能同情成分大於欣賞。也有青澀的小音樂家，利用週末假期打工兼練藝。各種程度不一的表演者譜成豐富文化面相，設定資格篩選即非多元文化。 三、許多新創藝術一開始可能被視為異端，難為主流接受，若因此而被剝奪街頭表演之機會，可能扼殺創新藝術於萌芽之時。 肆、憲法下的藝術表現自由與言論自由 本號解釋確認人民享有藝術表現自由，應受憲法第11條之保障，其與第11條明文保障之言論自由間之關係，可得討論如下： 一、我國憲法第11條並沒有保障人民藝術表現自由之明文規定，但本號解釋並未因此認為藝術表現自由是憲法第22條所保障之一般行為自由之領域，而仍以憲法第11條作為權利之基礎。學者有認為應避免以憲法第22條、第23條對「社會秩序」和「公共利益」擴大詮釋而限縮藝術自由[3]。本號解釋未引用本院過去有關言論自由之解釋（如釋字第734號、第744號解釋），顯示藝術表現自由與言論自由在憲法上之判斷尚有所差異。 二、本號解釋所保障之藝術表現自由與釋字第734號解釋所保障言論自由之比較 本號解釋理由書指出許可辦法規定街頭藝人得從事藝文活動之公共空間，本屬傳統的公共領域，而具公共論壇之功能，人民通常得於此公共領域為言論表達及意見溝通，並認為政府訂定從事藝文活動之相關許可法令時，應盡量採取無涉表意內容之管制，以保障街頭藝人之表現自由。本院於104年12月18日公布之釋字第734號解釋係對政府得否於道路（包括街道、人行道、廣場或其他供公眾通行之地方）清除廣告物之疑義為解釋，解釋理由書指出廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。 本號解釋所指稱之公共空間與釋字第734號解釋所稱之公共場所應係相同，但此二號解釋對象之差別在於釋字第734號解釋對象之廣告物之設置，不須先經政府機關之核可，而本號解釋對象之街頭藝人之藝文活動，必須於政府機關容許之時間、地點內為之，此即本號解釋理由書所指「按街頭藝人之藝文活動，固因使用街道等公共空間，逾越通常使用範圍，構成公物之特別使用，基於社會秩序之維護，而須納入管制，並經許可，始得為之」，而釋字第734號解釋所稱廣告物之設置，並未認為是就公共空間為特別使用。 雖然本號解釋與釋字第734號解釋均是對人民於公共空間為活動之自由之保障，但因所涉及之行為對公共空間之使用程度有別，因此本號解釋並未參照釋字第734號解釋。 |
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