大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 茲舉例供對照辨明：位於臺北市區之中正紀念堂堂區範圍內之室外空間，係由文化部下之國立中正紀念堂管理處管領，非屬台北市政府所管領之公共空間，不適用許可辦法相關規定。該管理處就堂區範圍內之室內與室外場所，均訂有供人民申請使用之規定。由於室內場地涉及的是特殊的機構公物使用（Sachen im Anstaltsgebrauch），於此不論，僅就室外場所提供人民申請使用而言，該管理處為此類事宜訂有「國立中正紀念堂管理處室外場所使用須知」以及場地使用注意事項等規定，其中場地使用注意事項第2點明定不得申請於各場地舉辦政治性活動[7]。若依本號解釋多數大法官之邏輯，此處之場地使用規範，豈非應以法律定之？！又一例：由中央行政機關所管領之位於臺北市區之公共空間，如管理權人同意提供人民申請為特別使用，例如作為街頭藝人表演場地，則其許可與管理規範是否亦屬法律保留之範圍？其於法理不合之處，至為顯明。 五、涉及公共空間特別使用管理之相關公法上管理行為，直接受憲法藝術表現自由之拘束，並應於司法救濟程序中受法院之審查 釐清公共空間特別使用之法理脈絡後，緊接著的問題便是：公共空間管理權人對公共空間特別使用之管理，尤其是對申請為特別使用者所欲從事之活動內容予以審查，甚至否准其特別許可之申請者，是否會侵犯人民受憲法所保障之相關基本權？哪些基本權？此等因公共空間特別使用之准駁管理所生基本權侵害疑慮，憲法法治上應如何論斷解決？ 在此應先釐清的基本觀念是，人民受憲法所保障之各種自由權，性質上乃人民直接依據憲法即得享有之主觀公權利，毋待立法轉換，且直接拘束所有國家權力，包括行政權在內。因此，所有行政權之行使，包括公物法上之管理措施等，非依法律或法律之授權，不得侵犯人民受憲法所保障之自由權；具體行政行為無法律或法律授權依據，而構成對人民受憲法所保障自由權之侵害者，該行政行為即有違法瑕疵，得於司法救濟程序中，由法院審查救濟之。此觀念於涉及非法律從屬行政行為時，如本號解釋標的所涉公物特別使用之許可及管理等授益行政之情形，尤顯重要。於此等毋需有法律授權之行政領域，實高度仰賴個案法官本於憲法意識，於個案認事用法中，落實並護守憲法基本權之效力，從而彰顯實質法治國之意義與價值！ 就本號解釋所涉之藝文表演活動而言，從事表演活動者，無論其係專業或業餘，亦不論其係常態演出或偶一為之，其以各種形式與方式所為「表演」，乃其精神、思想、創意之表現，自受到以人性尊嚴及人格自由為根基之藝術表現自由之保障。因此，所有國家權力，包括公共空間管理權人於公共空間之特別使用許可程序，均受申請人受憲法保障之藝術表現自由之直接拘束，公共空間管理權人不得以其對申請人藝術表現內容之評價，作為不予許可之準據，否則即可能因違法裁量而成為違法得撤銷之行政處分（拒絕處分）。對此之論斷權責，首在司法救濟程序中之行政法院，應於法院認事用法中，具體落實對欲從事街頭表演活動者之藝術表現自由之憲法保障意旨。 然而，本號解釋卻在無任何個案關聯（如前所述，本號解釋之原因案件根本不涉此爭議）之情況下，憑空以許可辦法中有關主管機關「必要時得通知街頭藝人於指定場所解說、操作、示範或表演」，經審查通過後發給活動許可證之規定（即系爭規定三），作為判斷人民之藝術表現自由是否遭受限制之審查標的，並含糊籠統地認定「系爭規定三⋯⋯其審查內容，有部分係對申請者之表演品質，亦即技藝能力加以審查，從而涉及對於從事藝文活動內容之管制。⋯⋯至涉及時間、地點、方式等無關藝文活動內容管制之部分，則適用前揭中度審查標準審查」，可謂是一種「架空性」法規審查，已如前述。更難以理解的是，多數大法官究竟如何從系爭規定三之「經審查通過後發給活動許可證」等中性文字「看出」其審查內容中「有部分」涉及從事藝文活動內容之管制？而其餘僅屬時間、地點、方式等無關藝文活動內容管制？何況，如前所分析，許可辦法的目的與內容根本無涉藝文表演活動之行為管制，許可審查內容若無關藝文活動內容管制，則何以會與藝術表現自由有關，竟還可以所謂中度審查標準予以審查？ 六、本號解釋標的不涉職業自由 本號解釋以相當大之篇幅論斷「合併觀察」3項審查標的「所形成之審查許可制度」，已構成對人民職業（選擇）自由之限制。其理由不外是街頭藝人從事藝文活動因可向觀眾 收費而得為營生之方式，「故人民選擇以街頭藝人作為職業之自由，應受憲法第15條工作權之保障」；而系爭規定三之審查規定，「有部分係⋯⋯就街頭藝人之技藝加以審查⋯⋯已涉及對人民選擇⋯⋯從事街頭藝人職業之主觀條件之限制」等等。然而，「街頭藝人」是許可辦法所使用且明文定義之名詞，僅是公物主用以稱呼於許可辦法所定公共空間從事藝文活動之自然人或團體，此一名稱下所指涉之職業或營業，亦可稱為「藝人」、「表演工作者」、「藝文工作者」等等，其職業或營業屬性可能並無不同。因此，人民縱使未能申請取得臺北市街頭藝人活動許可證，無法於許可辦法所界定之公共空間表演，依然可以在許可辦法所定公共空間以外之公、私立設施場所或其他縣市公共空間從事「藝人」、「表演工作者」、「藝文工作者」之職業工作，成為「非街頭藝人」或「非臺北市街頭藝人」，其從事藝文表演活動職業之權利並未受到影響。何況，許可辦法本非針對以藝文表演行為為規範對象，而是公物特別使用管理法規，其規範目的並非提供營業或職業活動之場所。 【註腳】 [1] 許可辦法第6條第1項規定（即本號解釋之系爭規定二）：「取得活動許可證之街頭藝人，得於本市公共空間從事藝文活動。但應遵守相關法令規定及各公共空間之管理規範，並不得影響公共空間管理人許可之其他活動。」 [2] 許可辦法第9條規定：「街頭藝人從事藝文活動，有下列情形之一者，主管機關得撤銷或廢止其許可之全部或一部：一、法令修正變更。二、配合政策需要。三、許可原因改變或消滅。四、從事藝文活動之內容、販售物品或勞務等活動，與活動許可證之核准項目不符。五、擅自將活動許可證轉供他人使用。六、其他違反本辦法或相關法規規定行為。」 [3] 許可辦法第10條規定：「街頭藝人因有前條第四款至第六款事由之一，經主管機關撤銷或廢止其許可者，自撤銷或廢止許可之日起，一年內不得申請核發許可。」 [4] 許可辦法第4條第1項規定（即本號解釋之系爭規定一）：「街頭藝人於本市公共空間從事藝文活動前，應向主管機關申請核發活動許可證。」 [5] 許可辦法第5條第1項規定（即本號解釋之系爭規定三）：「主管機關為處理前條第一項之申請，必要時得通知街頭藝人於指定場所解說、操作、示範或表演，經審查通過後，核發活動許可證。」 [6] 許可辦法於中華民國110年3月24日由臺北市政府以（110）府法綜字第1103011648號令廢止；實施要點則早於107年4月10日由臺北市政府文化局以（107）北市文化藝術字第10730111902號令廢止，並溯及自107年4月1日生效。 |
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