大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 二、公用公物之一般使用與特別使用之法律性質與效力區辨 公用公物並非「無主物」，而是必有得支配、管領公物之公物主，且有權於其管領權限範圍內管理公物；公用公物亦非得由公眾恣意使用，而是受到「提供公用」之目的與相關法令之規範。於公用公物之一般使用（Gemeingebrauch）範圍內，人民毋須另經許可，即可參與其使用。從憲法層面觀之，人民就公用公物之一般使用至少受到一般行動自由與平等權之保障，因此，於公物一般使用範圍內，對特定人民之一般使用施以限制者，即有侵害其相關基本權之虞。反之，非屬公物一般使用範圍所得涵蓋之使用方式，即所謂公用公物之「特別使用」（Sondergebrauch），除因該等特別使用方式非「提供公用」時所設定之目的與使用方式外，公物之特別使用亦可能影響其他人之一般使用以及利害關係人，如街道沿住戶（Strassenanlieger）之相關權益，各種特別使用間亦可能存有時間與空間上之競爭與相互排擠關係，因此公物之特別使用，尤其是街道、廣場等公共通行空間之特別使用，原則上應經公物主之許可始得為之。由於未獲許可者，僅得為公物之一般使用，而不得為特別使用，因此公物主依人民之申請而許可其為公物之特別使用者，係解除獲得許可者原受到之禁止誡命（禁止為一般使用方式外之使用），通常屬授益處分之性質，乃給付行政之範疇，不涉管制性干預行政，原則上並非法律保留之範疇；公物主本於其對公用公物之管領與支配權限，就是否依申請而給予特別使用之許可處分，本享有廣泛之裁量權，毋須另有法律之授權。何況，公物主取得公用公物之管領、支配權限之依據，通常並非基於法律，而是「提供公用」之法律行為。又，公物主就公物特別使用之許可及其具體使用之管理，雖毋須有法律授權依據始得為之，惟仍應符合相關行政法上各種原理原則之要求，尤其是行政行為之平等原則、比例原則與誠信原則等之要求，自屬當然。 三、本號解釋標的所涉問題層次 根據上述基本觀念，就本號解釋標的所涉之人民於公共空間從事表演活動之問題脈絡而言，以下3個層面之問題應循序析論： (1)人民於公共空間從事藝文表演活動，是否為公共空間之一般使用範疇？──對此如予以肯定，則許可辦法要求人民應經許可始得於相關公共空間從事藝文表演活動之規定，即屬對人民之公物一般使用權利之限制，從而有侵害人民相關憲法上基本權之虞，應於相關司法救濟程序受合法性與合憲性之審查。 (2)人民於公共空間從事藝文表演活動，如非屬公共空間之一般使用範疇，而是應申請許可之公共空間特別使用範疇，則公共空間管理權人是否應有法律或相當於法律之依據，始得依申請予以特別使用之許可？公共空間管理權人得否基於維護一般使用目的、利害關係人之權益或其他公共利益之考量，一般性或個案性不予特別使用之許可？是否有侵害公物特別使用申請人之主觀公權利？換言之，人民有無公物特別使用之主觀公權利？ (3)公共空間管理權人於公共空間管理範疇，包括是否許可特別使用及其管理，是否受憲法相關基本權保障之拘束？ 四、從事街頭藝文表演活動乃屬公共空間之特別使用，非一般使用範疇，與法律保留原則無涉，公共空間之特別使用亦非地方自治事項 就上述第一層面問題而言，由於街頭藝文表演活動，即便是較靜態之人像現場繪製等，均會佔據一定公共空間而影響或限制其他人之一般使用，活動產生之影音效果或人流聚散效應等，亦均會影響一般使用情形，因此難以納入公共空間一般使用之範疇，而應屬原則上應先經申請許可之特別使用範疇。 上述第二層面之問題，則涉及公共空間供人民從事藝文表演活動之特別使用之具體管理問題。如前所述，公物之特別使用原則上應先申請公物主之許可，其使用並受公物主之管理，公物主就公物為特別使用之准駁以及管理權限，係本於其對公物之支配、權限而來，為公物主對其所管領公物之固有權限，而非由基於法令授權。因此，公共空間管理權人本即得本於其對特定公共空間之管領權限而許可人民為特別使用，即從事藝文表演活動，並得限定該等特別使用許可之條件、期限與範圍等。而此等特別使用許可是對人民非經許可，不得擅為公物特別使用之禁令之解除，屬給付行政範疇之授益處分性質，公共空間管理權人原則上毋須有法律或相當於法律授權依據即得為之，亦即無法律保留原則之適用。以本案而言，即便無許可辦法之相關規定，各公共空間管理權人亦非不得依人民個別之申請，許可其於指定之公共空間從事藝文表演活動；同理，公共空間管理權人自亦得基於維護公共空間一般使用與其他公共利益之考量，一般性或個案性地不許人民於其所管領之公共空間從事藝文活動之特別使用。此由許可辦法所定，可供領有活動許可證者從事表演活動之公共空間，限於經管理人同意得提供從事藝文活動場所者（許可辦法第2條第1款參照），亦可見一斑：寬度8公尺以上之人行道、廣場及公園綠地管理人如不同意提供其管理之公共空間作為人民從事藝文活動場所者，該等公共空間自始即非許可辦法之規範範圍。由此亦可知，人民原則上並無得為公共空間特別使用之主觀公權利，公共空間管理權人否准人民之特別使用之申請者，申請人尚難主張其有公物特別使用權利遭受侵害。然申請人於行政法上受到一般性保障之權利，比如請求公共空間管理權人為合義務裁量之請求權、藉由平等原則所生之平等給付請求權等，自仍有權主張而不受影響。此外，公共空間之特別使用雖無法律保留之適用，但如同其他公法行為般，均全面受法律優位原則之拘束，自不待言。 於此應特別強調的是，許可辦法之規範內容，不涉地方自治事項，亦非地方制度法第28條第2款所稱「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務」之事項，無所謂自治條例保留問題。前已詳述，許可辦法係臺北市政府就其得支配、管領之公共空間之特別使用（供藝文表演活動場所之用）所訂定之管理法規，其訂定之權限係來自其對相關公共空間之管理與監督權，乃公物主本於其公物支配、管領權而來之固有權限，不涉自治事項；而因不涉自治事項，自無地方制度法第28條第2項規定之適用。所有享有公物主地位之公共空間管理權人，均有可能應人民特別使用之申請，而為准駁之決定，公共空間管理權人為使人民知悉申請要件與程序等事宜，自得本於公物主地位與權限，訂定發布相關規定以資遵循，許可辦法即屬之，其規範效力亦僅及於臺北市政府有支配管領權限之道路、廣場與公園，如非臺北市所管領之公共空間，即無許可辦法適用餘地。世界各國對於街頭藝人之管理，基本上均是地方事項，並非因為於街頭從事表演活動之「藝人管理」均屬地方自治事項，而是因為街頭藝人常見的演出場地是行人徒步區、商業繁盛之街道、市區廣場與公園等，而此等公共空間主要正是由基層地方團體所管領之故，實與自治事項無直接關係。 |
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