大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 詳言之，本號解釋選定三項釋憲標的中，除系爭規定一及二之外，並以許可辦法第5條第1項[5]（即系爭規定三）與系爭規定一、二有重要關聯為由，將之一併納入審查。首就系爭規定一而言，查原因案件所涉爭議，乃原處分機關廢止聲請人所領得之活動許可證處分是否違法得撤銷之問題，行政法院就該撤銷訴訟所應審理審理之範圍，僅侷限於系爭廢止處分是否違法之問題，已如前述。系爭判決之理由部分列述相關法令時，雖亦述及系爭規定一，惟其係規定街頭藝人於臺北市公共空間從事藝文活動前，應向主管機關申請核發活動許可證，嚴格來說，乃係系爭廢止處分之前提性規定而併予列述，與系爭廢止處分是否違法之判斷並無直接關係，系爭判決於本案認事用法之判斷時，亦未實質引用而為論斷，是否可僅因該規定出現於系爭判決所列述之相關法令中，即認其屬大審法第5條第1項第2款所稱「確定終局裁判所適用之法律或命令」，實值商榷。況聲請人並未明示就系爭規定一聲請解釋，自未針對此規定具體指摘其究有何牴觸憲法之處；系爭規定一之所以成為本號解釋之審查標的，毋寧是多數大法官片面選取之決定，已如前述。令人費解的是，明定街頭藝人活動許可之撤銷或廢止事由之許可辦法第9條規定，與原因案件之系爭廢止處分是否違法之判斷明顯密切相關，亦為系爭判決所適用，多數大法官反而認為聲請人就此部分之主張，「並未具體指摘於客觀上究有何牴觸憲法之處」而決議不受理。 次就系爭規定二而言，其係有關取得活動許可證之街頭藝人於公共空間從事藝文活動時，應遵守相關法令規範之規定，固與系爭廢止處分密切相關，亦為確定終局判決所適用。然而，聲請人既未指摘此一規定有違憲之處，多數大法官何以得將之納為本號解釋之標的？況本號解釋中，實看不出有針對此一規定為實質審查，而僅是「合併觀察」解釋標的下之審查配角。 最值得商榷的是，多數大法官選定系爭規定一及二作為審查標的後，進一步以系爭規定三乃「執行系爭規定一有關核發活動許可證之具體規定，於規範意義上二者不可分割，與系爭規定一、二有重要關聯」，因而將系爭規定三一併納入審查。系爭規定三係有關主管機關就人民依系爭規定一所為申請，必要時得通知申請人於指定場所解說、操作、示範或表演，經審查通過後，始發給活動許可證之規定；從條文文字即可看出其確與系爭規定一有密切關聯。然而，系爭規定一並非本號解釋原因案件以及本件聲請要旨所繫──再次強調，本件原因案件與釋憲聲請案，係涉及廢止活動許可證處分所生之爭議，無涉申請核發活動許可證之爭議──，已如前述。系爭規定三縱與系爭規定一有實質關聯，但其與本件聲請案及原因案件之爭點均無關，如何憑空成為本院解釋之標的？況系爭規定三與針對領得許可證者之展演活動為規範之系爭規定二，並無「規範意義上不可分割」之必然連結關係。 從本號解釋理由之內容，不難看出多數大法官意欲以及真正審查之標的，其實是系爭規定三，系爭規定一及二僅屬「必要」之附帶登場性質，蓋本件原因案件與聲請案內容，可說並無一字提及系爭規定三，不依附系爭規定一及二（僅透過系爭規定二亦尚無法引出系爭規定三），即難以憑空藉由「實質關聯」之說而將系爭規定三納入審查，進而以「合併觀察」3項解釋標的之方式，得出所謂「審查許可制」，最終成為遭本號解釋認定違憲之領罪羔羊。 多數大法官如此「用心良苦」之結果，本號解釋形同脫離具體聲請案與原因案件之脈絡，而成為一種「架空性」法規審查。影響所及，本號解釋雖認定「合併觀察」解釋標的「所形成之審查許可制度」中，存有各種限定範圍之違憲情形，卻因解釋標的以及「合併觀察」解釋標的所生之「審查許可制度」與原因案件之爭議根本無關，聲請人恐根本無法據以請求再審救濟。尤為特別的是，本號解釋公布前，許可辦法及實施要點業經發布機關明令廢止[6]，本號解釋之標的自亦隨之失效，毋須亦難由本號解釋再為效力上之宣示。因此，本號解釋不僅對據以聲請之原因案件難謂有實質性效力，對於解釋公布後之法治狀態亦不生任何影響。 貳、本號解釋標的涉及公共空間特別使用之許可問題，無涉法律保留要求，惟受憲法相關基本權，尤其是藝術表現自由之拘束，但不涉及憲法職業自由之保障 一、許可辦法之規範旨趣：公共空間特別使用之管理法規 系爭規定一、二及三所屬許可辦法，乃臺北市政府就人民（即欲成為該辦法所稱之「街頭藝人」者）於公共空間從事藝文表演活動之相關事宜，本於職權所訂定之法規。由其規範內容觀之，許可辦法僅針對其所界定之公共空間提供街頭藝人表演使用之相關事項而為規範，包括公共空間範圍及其管理人之定義（許可辦法第2條第1款及第2款）、申請許可之要求（系爭規定一）、許可審查程序（系爭規定二）、公共空間之許可使用及其相關義務（系爭規定三、許可辦法第7條及第8條等）以及得撤銷或廢止許可之事由等（許可辦法第9條及第10條）；所有規定均以臺北市寬度8公尺以上之人行道、廣場及公園綠地，且經管理人同意供作街頭藝人表演場地之空間（許可辦法第2條第1款關於公共空間之定義規定參照）為規範前提。領有活動許可證者於公共空間從事表演活動，有違反核准項目、擅將活動許可轉供他人使用或其他違反許可辦法規定之違規情形者，主管機關僅得依許可辦法第9條撤銷或廢止違規者之活動許可證，使其不得再享有於公共空間從事表演活動之權利，並得依許可辦法第10條之規定停止受理其於一年內再次申領活動許可；除此之外，別無針對違規行為之管制性或制裁性規定。至於未經許可，而於上開公共空間或其他非屬得為街頭藝人表演場所之公共空間從事表演活動等違反公共空間使用之情形，並不在許可辦法之規範範圍，應受其他相關法令之管制。許可辦法亦完全未涉及對擬從事藝文表演活動者之資格或行為之規範。綜上，許可辦法應係針對特定範圍、特定目的（供為藝文表演活動之場所）之公共空間管理法規。 而就許可辦法所界定之公共空間而言，不論是寬度8公尺以上之人行道、廣場或公園綠地，其於法律上均屬依各該「提供公用」（Widmung）之目的與方式（如供行人通行與休憩等），而為供公眾使用之公用公物。許可辦法既係規範具公用公物性質之公共空間提供人民從事藝文表演活動使用之相關事宜，主管機關依其相關規定所核發之「臺北市街頭藝人活動許可證」，其法律意義與效力屬性即應於公共空間管理之脈絡下予以定性。依此，其係允准領證者得於特定公共空間範圍內，依許可內容、期限與條件，從事表演活動，性質上應為公物特別使用之許可，並無脫離特定公共空間脈絡之藝人資格、工作許可等意涵，亦無提供為人民營業或職業場所之目的。 |
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